Правовые акты президента Российской Федерации

1 См.: Гревцов Ю.И. Очерки теории и социологии права СПб. 1996. С.109

89

прав граждан на землю2» говорится, что «указы Президента Российской Федерации, безусловно, должны соответствовать законам - такого требование статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации». Наконец, подзаконность некоторых своих указов признаёт и сам Президент, когда предписывает их внести на рассмотрение Федерального Собрания1. Однако в целом Президент смотрит на издание им указов законодательного характера в отсутствие прямого юридического закрепления как на нормальное явление. Так, в его Послание Федеральному Собранию 1995 года по поводу указов сказано, что «их абсолютно подзаконный характер не очевиден». Следовательно, указ признаётся подзаконным, но только частично. В какой именно части, насколько этой части, по мысли Президента, хватает для издания «законодательных» указов, неизвестно. В том же Послании говорилось «пока нет соответствующих законов, указы остаются полноценно правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений». В Послании 1996 года эта линия был подтверждена: «...Нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством». Послание 1998 года: «Только после выхода Указа в конце прошлого года дело сдвинулось с мёртвой точки».

Всё это тем не менее не мешает Президенту понимать необходимость законодательного регулирования вопросов, которые регулируются его указами. «Правовая основа государства, - отмечается в Послании 1997 года, - федеральные законы»2. Ещё одно подтверждение этому - издание ряда указов,

2 См.: Архив Конституционного  Суда РФ 1997

1 См., напр., Указ  от 22 декабря 1993 г. No2263 «Об аудиторской  деятельности в РФ //САПП РФ 1993 No52 Ст.5069

2 См.: Послание Президента  РФ Федеральному Собранию М. 1997 с.12

90

действующих впредь до принятия соответствующих федеральных законов. О непостоянном характере таких указов говорится и в распоряжении Президента России от 11 ноября 1994 года No 578-рп1, в соответствии с которым указы, рассчитанные на период реформирования экономики, государственного и общественного устройства, являются временной правовой основой проводимых реформ.

К сожалению, в практику президентского нормотворчества вошло издание указов, опережающих принятие законов. Президент в силу единоличности своего статуса имеет возможность гораздо оперативнее издавать указы, чем коллегиальная Государственная Дума - принимать законы (на чём, как известно, работа над законом далеко не заканчивается). Зная о подготовке какого-либо федерального закона, Президент издаёт по тому же вопросу указ, тем самым, обращая внимание на себя и одновременно подчёркивая медлительность законотворческого процесса. «Опережающим» был, например, Указ от 18 июля 1998 года No 854 «Об индексации ставок земельного налога», прекративший своё действие в связи в с вступлением в силу соответствующего федерального закона. 
Если же Государственная Дума не поддерживает законодательную инициативу Президента, последний может превратить законопроект в свой указ. Так произошло с президентским законопроектом об объявлении 12 декабря нерабочим днём в связи с принятием Конституции Российской Федерации. Вместо внесения соответствующего дополнения в Кодекс законов о труде последовало юридическое закрепление этого дня праздничным путём издания указов2, т. е. фактическое дополнение закона указом. Некоторые

1 См.: СЗ РФ 14 ноября 1994г. No29 Ст.3029 2 Российская газета  от 10 декабря 1994

91

президентские указы содержат положения о внесении в соответствии с ним изменений в федеральные законы. Тем самым принижается значение в правовой системе закона и возвышается значение указа. Между тем не закон должен обеспечивать реализацию указа, а наоборот. Нельзя не отметить и нестабильность указного нормотворчества. Во многие «законодательные» указы вносятся изменения и дополнения, что свидетельствует об их слабой юридической проработанности. Частая замена одних норм другими вызывает у субъектов права состояние неуверенности, способствует падению авторитета права и внедрению в общественное сознание правового нигилизма. Исходя из изложенного, мы не можем согласиться с мнением Л. А. Окунькова о том, что «было бы ошибкой квалифицировать правовые акты Президента как обычные подзаконные акты. Они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента... Российская специфика разделения властей совершенно определённо характеризует приоритет власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти. Палаты Федерального Собрания, в отличие от Президента, не вправе отменять или приостанавливать действие постановлений и распоряжений Правительства. Принцип разделения властей здесь выражен совершенно определённо »1.

Действительно, указы Президента обладают более высокой юридической силой, чем акты Правительства. Но, во-первых, то, что Конституцией закреплено право Президента отменять правовые акты Правительства, не означает, что президентские указы не подзаконны, так как Конституция не позволяет Президенту отменять также и законы (что, однако, неоднократно делалось до вступления в силу Конституции Российской Федерации). 

92

Во-вторых, принцип разделения властей в Конституции выдержан недостаточно. «Особенностью российской системы разделения властей является то, что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трёх ветвей власти»1. Так, статьей 10 Конституции установлено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную судебную. В то же время в статье 11 говорится, что помимо Федерального Собрания, Правительства и судов Российской Федерации, осуществляющих соответственно законодательную, исполнительную и судебную власти, государственную власть осуществляет ещё и Президент Российской Федерации. Получается, что Президент либо может осуществлять или каждую из названных властей, либо он находится вне этих властей. В любом из этих случаев о собственно разделении власти между Президентом и другими государственными органами говорить не приходится.

В-третьих, значение конституционных норм, закрепляющих статус и полномочия Президента, нельзя абсолютизировать, особенно учитывая обстоятельства, при которых разрабатывалась Конституция Российской Федерации.

В-четвёртых, говоря об «ошибочности» квалификации указов Президента как подзаконных актов, необходимо отметить, что в данном случае оценивается не юридическая природа указа президента, а сложившаяся практика издания указов по самым различным вопросам. Именно эта практика, формировавшаяся ещё до принятия Конституции Российской Федерации, и обусловила ту Российскую специфику разделения властей, о которой пишет Л. А. Окуньков.

По нашему мнению, отсутствие в Конституции достаточно определённых положений о том, по каким именно вопросам должны, а по каким могут

1 См.: Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика М.1996. с.102 
1 См.: Тихомиров Ю.А. Постников А.Е., Васильев В.И., Пяткина С.А., Лапаева В.В. Концепция развития конституционного законодательства. М. 1998. С.32

93

издаваться указы Президента, может быть компенсировано внесением в неё поправок и детализировано соответствующим федеральным законом. Данный вопрос находится в поле зрения законодателя уже давно. Так, принятый Государственной Думой в первом чтении ещё в 1996 году Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации» предусматривает, что Президент России издаёт указы в пределах своей компетенции; указы Президента принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов Российской Федерации и не могут им противоречить. А указы, восполняющие пробелы правового регулирования в сфере регулирования исключительно федеральными законами, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов. В случае издания таких указов Президент не позднее десяти дней после их вступления в силу вносит в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы соответствующие проекты законов.

Принятие закона в такой редакции по сравнению со сложившейся практикой издания указов было бы прогрессивным шагом. Но это не исключает того, что Государственная Дума по отношению к издаваемым указам по- прежнему будет занимать пассивно-выжидательную позицию. Вместо того, чтобы обязать Президента в первоочередном порядке вносить соответствующие законопроекты. Дума будет задним числом рассматривать уже вступившие в силу указы. При этом останутся открытыми вопросы, станет ли тот или иной проект законом и когда это произойдёт.

Между тем российскому законодательству известен прецедент наделения Президента законодательными полномочиями. В соответствии с упоминавшимся Постановлением Съезда No 1831-1 по целому ряду вопросов Президент мог издавать указы, находящиеся в противоречии с законами РСФСР. Проекты таких указов должны были представляться в Верховный Совет РСФСР или в его Президиум. Если в течение семи дней эти органы не

94

отклоняли указ, то он вступал в силу. 
В случае отклонения указа он вдесятидневный срок должен был рассматриваться как законопроект.

Такой порядок работы с указами, претендующими на силу закона, представляется более правильным, чем предлагаемый проектом закона о правовых актах, и, на наш взгляд, может быть использован при изменении его редакции.

На практике действительно встречаются случаи, когда требуется срочное законодательное решение того или иного вопроса, а соответствующий закон ещё не принят. На наш взгляд, для таких случаев в специально принятом федеральном законе (а ещё лучше - непосредственно в Конституции) целесообразно предусмотреть, что Президент как глава государства может для безотлагательного решения некоторых вопросов издавать указы, имеющие силу закона (круг этих вопросов также надо очертить законодательно). Но такие указы должны действовать временно. Во время их действия нужно принять соответствующие федеральные законы, которые вступят в силу со дня официального опубликования. С этого же дня утратят силу изданные на время указы Президента. Но даже если законы не будут приняты, указы по истечении установленного срока всё равно должны утрачивать силу, даже если необходимость в таких указах не отпала. Наличие такого срока дисциплинирует работу парламента, мобилизует его на оперативное принятие необходимых законов.

Стоит подчеркнуть, что редакция временно действующего указа не должна рассматриваться парламентом как безальтернативный вариант, обязывать его придавать указу силу закона. Парламент должен обладать правом на иное законодательное решение вопросов, урегулированных указами временного действия. 
Говоря о соотношении закона и указа Президента Российской Федерации, 

95

необходимо отметить, что полномочие Президента издавать указы, закреплено не только Конституцией как Основным законом, но и отдельными федеральными законами: «Об обороне»1 , «О гражданстве»2 и т.д. Действует множество федеральных законов, регулирующих самые различные вопросы, которые предусматривают, что по этим же вопросам помимо законодательных актов могут приниматься иные нормативные правовые акты Российской Федерации. К таким актам относятся, конечно, и указы Президента. Однако ни конституционные и законодательные ограничения, ни даже установленные указами президентские самоограничения издавать другие указы не являются для Президента препятствиями на пути к фактически безграничной нормотворческой деятельности. Приведём лишь один пример - преамбулу Указа от 24 декабря 1993 года No 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Выше отмечалось, что он содержит противоречивые положения. Добавим к этому следующее. Согласно преамбуле Указа No 2287 он издавался в связи с принятием Конституции Российской Федерации. Между тем, издавать указ «в связи с принятием» неопубликованной Конституции1. Президент не имел права, так как для него, как и для любого другого гражданина России. Конституция вступает в силу со дня официального опубликования v только после этого Президент, основываясь на нормах Конституции, мог издать указ в связи с её принятием. Издание же указа в связи с принятием Конституции до её официального опубликования означает, что Конституция является актом, не опубликованным для всеобщего сведения, а доступным лишь отдельным лицам

1 См.: СЗ РФ от 3 июня 1996г. No23 Ст.2750 
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 6 февраля 1992г. No6 Ст.243 

1 Конституция РФ была официально опубликована в Российской газете 25 декабря 1993

96 
(в частности, Президент)7), что прямо запрещено частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Следовательно, издание указа Президента «в связи с принятием Конституции» до её официального опубликования не соответствует ей.

Далее, согласно преамбуле Указа No 2287, он издан в целях обеспечения прав граждан на землю. Однако и эта цель не является правомерным основанием для издания Указа в силу вышеприведённого положения статьи 15 Конституции. В этом случае актом, затрагивающим права граждан (в частности, права на землю), не опубликованным для всеобщего сведения и, следовательно, не подлежащим применению, оказывается уже сам Указ .No 2287 в период с момента его подписания до дня официального опубликования. Следовательно, вступление в силу Указа, затрагивающего права граждан, со дня подписания, то есть до официального опубликования, также не соответствует Конституции. Наконец, преамбула Указа No 2287 определяет, что он издан в соответствии с пунктами 2 и 3 упоминавшегося выше Указа No 1598. Однако, во-первых, издание указа в соответствии с другим указом означает, что предшествующему указу искусственно приписывается более высокая юридическая сила (хотя в принципе преемственность между правовыми актами следует расценивать положительно); во-вторых, издание указа No 2287 в соответствии с пунктами 2 и 3 Указа No 1598 фактически противоречит преамбуле последнего, в соответствии с которой, он издан в целях предотвращения необоснованного издания нормативных актов, не соответствующих законодательным актам Российской Федерации: Как показано выше, момент вступления Указа No 2287 в силу со дня подписания не соответствует статье 15 Конституции Российской Федерации, которая является актом высшей юридической силы, и которому должны соответствовать все иные нормативные правовые акты.

Следует также отметить, что Указ No 2287 предусматривал его внесение на

97 
рассмотрение Федерального Собрания. Однако не ясно, каковы могли бы быть результаты этого рассмотрения. Ведь по Конституции утверждения одной из палат Федерального Собрания -Советом Федерации требуют только два вида указов: о введении чрезвычайного положения и о введении военного положения. О рассмотрении Федеральным Собранием каких-либо указов в Конституции ничего не говорится. По смыслу Указа No 2287 как рассмотрение может быть истолкован разве что процесс разрешения Конституционным Судом дела о соответствии указа Президента Конституции. Однако Указ No 2287 должен был быть внесён на рассмотрение Федерального Собрания, даже не обладающего на это необходимыми полномочиями, а не Конституционного Суда. Следовательно, в случае, как исполнения, так и неисполнения положения о внесении Указа No 2287 на рассмотрение Федерального Собрания последнее оказывалось неправомочным на такое рассмотрение, и должно было обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии данного Указа Конституции Российской Федерации.