Правовые акты президента Российской Федерации

При подготовке перечней в связи с изданием новых указов изучению подлежат не только те части указов, которые затрагиваются новым указом, но и все другие части указа для определения возможности признания указа утратившим силу в целом. Указ, утративший своё значение не только в той части, которая противоречит новому акту или поглощена им, но и в остальной части, включается в перечень на полную отмену. Если указ утратил значение не полностью, он включается в перечень для признания утратившим силу только в той части, которая противоречит новому указу или поглощена им. Если в указе остаются действующими лишь отдельные пункты, а большая часть подлежит отмене, в перечень включается весь указ с оговоркой о пунктах, сохраняющих своё действие.

В перечень в виде самостоятельных пунктов включаются как основной указ, так и указы о его последующих изменениях и дополнениях. При неоднократном изменении редакции указа или его части в перечень включаются все указы, которыми вносились изменения в основной указ. В тех случаях, когда признанию утратившим силу подлежит пункт, который был изложен в новой редакции после издания указа, названная часть указа включается в перечень с указанием, что она приводится в редакции того указа, которым была предусмотрена. Так же решается вопрос в отношении указов (их частей), в текст которых последующими указами были внесены изменения или дополнения, если они подлежат признанию утратившими силу в неотделимой части.

В виде самостоятельных пунктов в перечень включаются все 1 См.: с.91-95

поглощаются им. Включению в

74

противоречащие новому указу либо поглощённые им указы о последующем распространении основного указа в целом или его отдельных частей на другие органы, территории и отношения, других лиц.

Если основной указ подлежит признанию утратившим силу в какой-либо части, то указы, распространяющие действие основного указа в целом либо в части, подлежащей признанию утратившей силу, также включаются в перечень для отмены в соответствующей части. Если решение о распространении действия ранее изданного указа сохраняет своё значение, основной указ (в целом или в отдельных частях) включается в перечень с указанием о сохранении его действия в отношении тех, на кого он был распространён. 
Указы и их части временного действия, срок действия которых истёк, в перечень не включаются. Если отнесение указа (его части) к актам временного действия вызывает сомнение, то указ (его часть) подлежит включению в перечень. В тех случаях, когда в указах наряду с временными нормами, срок действия которых истёк, содержатся действующие нормы, подлежащие признанию утратившими силу, в перечень включается весь указ. В случаях, когда время действия указа или его части было продлено на неопределённый срок либо распространено на другие органы, территории, отношения и других лиц, в перечень включается как основной указ, так и указ о продлении или распространении его действия.

Если пункт, подлежащий признанию утратившим силу, содержит указание на приложение, которое также подлежит отмене, то в перечень включается только этот пункт, приложение при этом отдельно не оговаривается. Если приложение не может быть отменено полностью, в перечень включаются только его отдельные части, утратившие силу в связи с принятием нового акта.

При внесении в указы изменений готовятся предложения об их изложении (или их частей) в новой редакции.

75

Изменения в указы вносятся в связи с которым они подготовлены. При этом весь текст указа (его части) оценивается как с точки зрения содержания, так и структуры. Необходимо также проанализировать все ранее принятые акты, касающиеся указа (его пункта), излагаемого в новой редакции, в том числе о его изменении и дополнении, о распространении на другие правоотношения с тем, чтобы учесть в новой редакции сохраняющие значение нормативные предписания. Если в перечень включаются отдельные пункты полностью, а другие только в определённой части, то сначала следует указывать пункты, подлежащие признанию утратившими силу полностью. При изменении одного или нескольких слов на другое (другие), а также дополнении текста отдельными словами или словосочетаниями двоеточие перед вносимыми в качестве изменения (дополнения) словами, заключёнными в кавычки, не ставится, например: «в пункте 1 слово «полосе» заменить словом «зоне». Изменения и дополнения вносятся вместе со знаком препинания, постановку которого влечёт за собой вносимое изменение и дополнение, например: «в пункте 2 после слова «товаров» дополнить словом «, грузов».

При внесении в указ изменений принципиального характера или необходимости изменения значительной части его положений целесообразно не формулировать все изменения отдельно, а изложить указ в полностью новой редакции. Если изменений и дополнений в указ нужно внести немного, то следует чётко назвать, какие положения указа изменяются, в какие именно места текста вносятся дополнения.

Не следует вносить изменения в указы, которые содержат много фактически устаревших, практически не действующих и теоретически неприменимых норм. Такие указы целесообразно признать утратившими силу и издать новый указ, при необходимости включив в него отдельные положения,

точном соответствии с новым актом, в

76 
содержащиеся в прежних указах (если, конечно, это исключит противоречивость нового указа).

Перечень должен содержать порядковую нумерацию включённых в него указов. Все указы располагаются в перечне в хронологическом порядке по дате их издания. В пределах одной и той же даты акты указываются в соответствии с их номерами, номерами статей официальных изданий, в которых они опубликованы, или дней опубликования.

При включении в перечень отдельных частей указа с единой нумерацией, ссылка на имеющиеся в нём разделы не делается. Однако если в таком указе раздел утратил значение полностью, то в перечень для признания утратившим силу включается этот раздел, при этом называется только цифровое или буквенное обозначение раздела. Наименование раздела указывается лишь в случаях, когда он не имеет цифрового или буквенного обозначения.

Перед представлением на утверждение перечень проверяется по контрольным экземплярам актов для выяснения, все ли отсылки к ранее изданным указам учтены. К перечню прилагается проект указа о его утверждении с указанием акта, в связи с которым подготовлен перечень, и официального издания, где он опубликован.

Следует отметить, что в отличие от федеральных законов, в указах Президента реже приводятся определения использованных им терминов.

До времени издания указ Президента проходит менее сложную процедуру, чем предусмотренную Конституцией для принятия федеральных законов.

Из других требований, предъявляемых к указу Президента, отметим, что не следует включать в его текст выражения типа «осудить сложившуюся практику», «поддержать инициативу», «принять предложение» и т. д., так они недостаточно конкретны и создают неопределённость, как их нужно применять. В указе должны быть предусмотрены правовые средства,

77

обеспечивающие его исполнение меры поощрения, контроля и т. д. При отсутствии в законодательстве мер ответственности за неисполнение обязанностей, предусмотренных указом, эти меры надо предусмотреть в указе. В указе должны быть также положения о вступлении его в силу.

Указы и распоряжение Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме правовых актов или отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Факт опубликования, являясь необходимой предпосылкой введения в действие любого нормативного акта, одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу. Официальным считается опубликование в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение 10 дней, либо распространение актов в машинописном виде научно-техническим центром правовой информатизации «Система». Нормативные решения Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Однако в актах Президента РФ может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.

Правовые акты (в том числе указы Президента) действуют во времени, в пространстве и по кругу лиц. «Действие норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц, - отмечает А. С. Пиголкин, - это и есть конкретное проявление действия права в собственном смысле1 Вопросы такого действия основательно изучены ещё советскими юристами. И хотя в своих работах они не могли касаться указов Президента, это не значит, что вопросы действия указов  

78

Президента во времени, в пространстве и по кругу лиц  абсолютно не исследованы. Напротив, уровень обобщения, на котором проводились данные исследования, позволяет применить их результаты и к исследованию указов Президента. Косвенное подтверждение этому находит отражение непосредственно в работах советских юристов. Вот что замечает по этому поводу А. А. Тилле в своей работе «Время, пространство, закон» «Слово закон употребляется здесь в смысле ... любого веления ... государства, в какой бы форме оно ни было выражено: в форме закона пли подзаконного акта. Все положения данной работы относятся главным образом к правовым актам нормативного характера, правовым нормам. Но, поскольку акты ненормативного характера тоже действуют во времени и в пространстве, основные положения относятся также и к ним.»2 Поэтому в настоящей работе вопросы действия указов Президента будут исследованы лишь в части, которая не была затронута ранее. Особенности действия указов во времени. Указы Президента Российской Федерации имеют прямое действие. Действие указов во времени начинается с момента вступления их в силу. Указы могут вступать в силу либо с момента подписания, либо со времени, указанного непосредственно в указе, либо по истечении определённого срока после опубликования.

Практика издания указов показывает, что многие из них вступают в силу со дня официального опубликования, а значит, с 00 часов 00 минут этого дня. Согласно пункту 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года No 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»1 официальным

1 См.: Правоприменение  в советском государстве//М., 1965г. с.11 2 См.: Тилле А.А. Время, пространство, закон// М., 1965 с.5

1 См.: Российская  газета от 28 мая 1996г. No99 (1459) 

79

опубликованием указов Президента считается публикация их текстов в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»2 указы Президента печатаются в третьем разделе Собрания законодательства. Ранее, до учреждения «Собрания законодательства Российской Федерации», официальное опубликование указов Президента производилось в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации», ещё ранее - в «Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации» (РСФСР).

Контроль за исполнением правовых актов главы государства осуществляет Администрация Президента РФ, в частности, полномочный представитель Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств контролирует выполнение указов и распоряжений Федерального Президента, касающихся обеспечения деятельности Ассамблеи, Управление Администрации Президента РФ по вопросам помилования осуществляет контроль за своевременным и правильным исполнением указов по вопросам помилования и т.д.

Основная нагрузка в этой сфере возложена на Главное государственно- правовое и Главное контрольное управления, которые контролируют и проверяют исполнение указов и распоряжений главы государства федеральными органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами и организациями.

Таким образом, выделяются: 
I/ акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и

2 См.: СЗ РФ от 20 июня 1994г. No8 ст.801

80

распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами;

2/ официальные документы  главы государства - запросы, заключения, письма, заявления.

Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию.

По юридической силе правовые акты главы государства делятся на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.

Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение правовых актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента России.

3) Значительное  число указов Президента Российской  Федерации направлено на регулирование  каких-либо конкретных вопросов (например, деятельности конкретных  юридических лиц), тем самым устраняя единообразие общих правовых правил и нарушая упорядоченность их законодательного регулирования:

4) Ряд указов  сопровождается неконкретными выражениями, например, «принять предложение  Правительства о необходимости  взимания земельного налога в  двукратном размере» (причём не в преамбулах, а в постановляющих частях), которые принижают правовую значимость содержащихся в них нормативных положений, так как само по себе «принятие предложения о необходимости» не означает введение новых налоговых ставок.