Современный статус и роль прокуратуры РФ в системе государственных органов

Принцип законности отражен в ч. 2 ст. 15 Конституции  РФ и является общеправовым. Все  органы государственной власти, включая  прокуратуру, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать  законы. В силу специфики статуса  российской прокуратуры как органа надзора за соблюдением законов  в ее деятельности указанный принцип  имеет две стороны проявления. С одной стороны, прокуратура, как  и все иные органы государственной  власти, обязана соблюдать законы. Все действия прокурорских работников должны строго согласовываться с  законом. Правовой статус прокуратуры  определяется и регулируется именно законом. С другой стороны, прокуратура  призвана осуществлять надзор за соблюдением  законов иными субъектами российского  права. Действия поднадзорных субъектов  должны оцениваться исключительно  с позиции их соответствия закону. Никакие другие критерии, как то: целесообразность, справедливость, правильность, не могут быть положены в основу прокурорско-надзорного реагирования и использоваться сами по себе. Только в связи с нарушением закона прокурорский работник вправе использовать меры прокурорского  реагирования.

Прокуратура представляет собой независимую  от других систему государственных  органов – она не входит в систему  органов судебной власти, по существу являясь самостоятельной ветвью государственной власти. С учетом изложенного представляется целесообразным при внесении в Конституцию РФ изменений учесть отмеченный недостаток и вынести прокуратуру из главы «Судебная власть» в отдельную главу Конституции РФ.

§ 1.2. Функции  прокуратуры Российской Федерации

Ключевой  правовой категорией, раскрывающей и  объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры  являются ее функции.

Функции прокуратуры  – такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует  использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимосвязи. Их изменение, уточнение, прежде всего  в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно  повлечь корректировку в остальных  частях функциональной характеристики.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязь  и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность естественно  вытекает из единства задач обеспечения  законности и правопорядка.

Основной  функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ и  исполнением законов, действующих  на территории Российской Федерации.

Функции прокуратуры  находят свою реализацию через виды деятельности прокуратуры, которые  определяются как законодательно определенные пути реализации функций прокуратуры  ее органами и учреждениями в процессе использования прокурорскими работниками  своих полномочий по достижению целей  и задач, стоящих перед прокуратурой Российской Федерации .

В отличие  от функций и видов деятельности, которые закреплены в Законе и  обладают относительным постоянством, направления деятельности прокуратуры  характеризуются значительной подвижностью. При этом основные направления деятельности прокуратуры определяются значимостью  стоящих перед государством и  обществом задач на том или  ином этапе их развития. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в городе, субъекте Федерации, в стране в целом .

В каждом из основных направлений находят свое воплощение определенного рода действия, направленные на решение конкретных, наиболее актуальных для данного  места и времени задач. В качестве основных направлений могут выступать  борьба с коррупцией, борьба с терроризмом  и экстремизмом, защита собственности (как государственной, так и частной) и др. Но в работе прокуратуры  имеются приоритеты, отличающиеся постоянством. Среди них в первую очередь  следует выделить такое направление  деятельности, как защита прав и свобод человека и гражданина . Основные направления деятельности прокуратуры определяются в ходе практической работы ее органов и учреждений, а затем находят свое отражение в решениях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.

В совокупности правильно избранные основные направления  позволяют обеспечить не только полноту  реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых  насущных проблем. При неизменности состава функций прокуратуры, корректируемая по мере необходимости, динамичная система  ее основных направлений дает возможность  целенаправленно строить работу органов и учреждений прокуратуры, эффективно, с наибольшей отдачей  использовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства.

Мы разделяет  позиции ученых, которые определяют функцию прокуратуры как такой  вид деятельности, который предопределяется социальным назначением прокуратуры, выраженным в ее задачах . С точки  зрения сущностных характеристик главных  задач и выполняемых функций, здесь должны быть, прежде всего, выделены своего рода логически первичные  для прокуратуры функции, которые  можно обозначить как «базовые». Относительно однородные по содержанию «специализированные» функции можно  определить как «подфункции». Вместе с тем функции прокуратуры, как  и других органов государства, характеризуются  относительным постоянством. В рамках одной и той же функции могут  решаться разные социально-политические задачи. Однако различия эти могут  касаться характера объекта, непосредственной цели и, как следствие, предмета деятельности, но они не могут выходить за рамки  социального предназначения государственного органа, в данном случае прокуратуры.

В юридической  литературе, посвященной прокурорскому  надзору, высказываются несколько  иные точки зрения о функциях прокуратуры. При этом не учитывается тот факт, что УПК РФ, устанавливая положения  о прокуроре как должностном  лице, уполномоченном в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное  преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов  дознания и органов предварительного следствия, концептуально корректирует сущностные характеристики прокуратуры  как конституционно-правового института.

Исходя  из задач прокуратуры, определяющих осуществление ее полномочий в общей  системе ее функциональной деятельности, базовые функции являются логически  первичными для деятельности прокуратуры. В целом они определены в Законе о прокуратуре. Но с учетом сегодняшних  реалий они не могут не быть пересмотрены. В Законе, нам представляется, должны быть четко обозначены три базовые  функции прокуратуры:

функция надзора  за соблюдением Конституции и  законов (с корректировкой пределов и предмета надзора);

функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства;

функция координации  деятельности правоохранительных органов  по борьбе с преступностью.

Глава 1 раздела III Закона о прокуратуре, которая  озаглавлена «Надзор за исполнением  законов», во-первых, не полно соответствует  предмету надзора с точки зрения главного приоритета, установленного ст. 21, где на первом месте значится надзор за «соблюдением Конституции  Российской Федерации» и потом надзор за «исполнением законов». С учетом того, что Конституция РФ является первоосновой всего законодательства в Российской Федерации и занимает верховное место в иерархии всего  федерального права, название главы, на наш взгляд, следует изменить и  озаглавить ее «Надзор за соблюдением  Конституции Российской Федерации  и законов, действующих на территории Российской Федерации».

В предложенном заглавии мы применили термин «за  соблюдением законов», но не термин «за исполнением законов», считая, что «исполнение» не присуще надзорной  функции прокуратуры и выводит  ее за пределы этой функции.

Для прокурора  представляет интерес законность акта или действия поднадзорного органа. Возложение на прокуратуру изначально надзора за «исполнением» законов  привело к деформации понятия  надзора прокурора, в известной  мере стерло грань различия между  надзорной и контрольной функциями.

Четкое  разграничение компетенции прокуратуры  и контрольных органов, выработка  критериев такого разграничения  с точки зрения задач, которые  стоят перед этими органами, достаточно актуальны сегодня, когда наблюдается  крен надзорной практики прокуратуры  в сторону контрольной деятельности. Попытки подмены прокуратурой органов  контроля, втягивания ее в проверки государственных и коммерческих структур в целях выявления экономических  преступлений, коррупции и т.п. на фоне достаточной отстраненности и  пассивности органов внутренних дел, ФСБ и других правоохранительных и центральных контрольных органов, главным делом которых и является борьба против этих явлений, представляется неверными.

Проблема  пределов надзора делает сегодня  актуальным вопрос о характере нормативных  правовых актов, надзор за соблюдением  которых имеет важную политическую и практическую значимость. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ и нормативных правовых постановлениях Правительства РФ.

На практике министерства и ведомства руководствуются  федеральными законами, опосредованными  нормативными указами Президента РФ и постановлениями Правительства  РФ, изданными в правовое обеспечение  законов. Не считаться с этим прокуратура  не может. Надзор только за законами, вне  соответствующих нормативных актов  Президента и Правительства, обеспечивающих жизнедеятельность закона, обречен  на формальный акт.

Однако  было бы упрощением утверждать, что  все указы Президента РФ и постановления  Правительства РФ принимаются с  целью обеспечить исполнение закона. Они охватывают важнейшие области внутренней и внешней политики, прав человека, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности, соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные и другие органы.

Таким образом, проблема расширения пределов прокурорского  надзора в осуществлении надзора  за нормативными указами Президента РФ и нормативными постановлениями  Правительства РФ, на наш взгляд, весьма актуальна. Она тесно связана  с необходимостью концентрации усилий на главных участках укрепления государства, законности и правопорядка.

Несмотря  на то что прокурорский надзор по Конституции  не наделен статусом конституционного надзора, принцип обеспечения соблюдения Конституции и ее верховенства всегда был смыслом и приоритетной целью  ее надзорной деятельности. Это подтвердил Конституционный Суд в связи  с рассмотрением дела о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по запросам Государственного Собрания-Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан. Постановлением от 18 июля 2003 г. № 13-П Конституционный  Суд признал, что не исключает  для Генерального прокурора РФ возможности  обращаться в Конституционный Суд  с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и  уставов субъектов Российской Федерации.

Генеральный прокурор в связи с этим Постановлением Конституционного Суда издал Указание от 10 сентября 2003 г. № 367 «Об организации  прокурорского надзора за соответствием  федеральному законодательству конституций  и уставов субъектов Российской Федерации в целях обеспечения  действенного прокурорского надзора  за законностью конституций и  уставов субъектов России».

Таким образом, проблема функций прокурора нуждается  в существенном пересмотре.

2. ИСТОРИЧЕСКИЙ  АНАЛИЗ МЕСТА ПРОКУРАТУРЫ

В СИСТЕМЕ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ С СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА.

§2.1Место  прокуратуры в системе органов  государственной власти

в советский  период

В дореволюционной  России представители прокуратуры  ассоциировались с монархом, а  не с юридическими нормами. Необходимо помнить о том, что прокуроры  назначались на свои посты пожизненно, и претендовать на вакансии прокурорских должностей могли только представители  дворянского сословия. Поэтому неудивительно, что прокуроры были упорными сторонниками царского престола.

Однако  с начала века начались и революционные  преобразования в государстве, сопровождавшиеся беззаконием и произволом. Победа Октябрьской революции привела  к управлению страной новую власть. Советская власть, приняв во внимание верность прокуроров старому режиму и некоторую «реакционность»  этого органа, ликвидировала прокуратуру. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. отмечалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно  институты присяжных и частной  адвокатуры». Функции прокуратуры  были распределены следующим образом: роли обвинителей теперь могли исполнять  все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами», а в свою очередь, надзор и контроль за законностью входил в функции  многих органов и учреждений начиная  с ВЦИКа, его Президиума и заканчивая отделами юстиции. Закон как таковой  перестал действовать, господствовало право сильнейшего. Активно действовали  революционные трибуналы, чрезвычайные комиссии, которые расстреливали  и репрессировали без суда и следствия. Старые законы не действовали –  новая власть руководствовалась  революционным правосознанием.

Однако  сразу же после окончания Гражданской  войны, когда новая Советская  власть вплотную занялась восстановлением  разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения  единой законности на всей территории страны. 26 мая 1922 г. сессия Всероссийского Центрального исполнительного комитета приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая постановление сессии было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым. Именно в соответствии с этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись группы полномочий, которые  сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями. «Положение о прокурорском надзоре» закрепило  независимость прокуратуры от местных  органов власти, однако в то же время  у прокурора было изъято право  обжаловать незаконные решения органов  исполнительной власти.