Современный статус и роль прокуратуры РФ в системе государственных органов

Любые ветви  власти по отношению друг к другу  имеют относительную долю независимости  и самостоятельности, поскольку  этим и достигается идея разделения властей теории Монтескье. Обеспечение  такого порядка, чтобы власти сдерживали друг друга через систему сдержек  и противовесов. Наделив власти абсолютной независимостью по отношению друг к  другу, придем к тому, что ни одна из ветвей власти не сможет воздействовать на другую, а значит, каждая из ветвей власти будет обладать своим собственным  суверенитетом. Однако не стоит забывать, что суверенитет является свойством  единой государственной власти.

В этой связи  интересны следующие рассуждения. Так, никто не ставит под сомнение независимость и самостоятельность  судебной власти. А также ее выделение  и официальное признание в  качестве третьей ветви власти в  системе разделения властей России. Возникает вопрос: а почему?

Говоря  об отношениях Президента с судебной властью, нужно подчеркнуть, что  судьи высших судов назначаются  Советом Федерации по представлению  Президента РФ при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, а остальные  – им лично (ст. 6 Закона РФ № 3132-1 от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в  РФ») . В связи с этим можно говорить о реальной возможности влияния  главы государства на кадровую политику в судебной системе, о зависимости  и судебной власти от Президента. Срок полномочий председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов  – 6-летний, тогда как у Генерального прокурора – 5-летний. Особых отличий  между порядком назначения высших должностных  лиц органов судебной власти и  органов прокуратуры не усматривается.

 Так,  в июле 1995 г. при рассмотрении  Конституционным Судом конституционности  целой серии «чеченских» Указов , признанных конституционными, 8 судей  из 18 изложили свои особые мнения. Буквально через месяц – 14 и 15 сентября 1995 г. – Президент  издал два Указа: «О мерах  по обеспечению материальных  гарантий независимости судей  Конституционного Суда Российской  Федерации» и «Об обеспечении  деятельности Конституционного  Суда Российской Федерации» .

В соответствии с этими Указами обеспечение  обслуживания судей возлагалось  на Управление делами Президента Российской Федерации, а судьи наделялись целым  рядом привилегий – от предоставления бесплатно в собственность жилых  помещений, льгот по квартплате, бесплатного  проезда и транспортного обслуживания до дополнительных окладов к отпуску, надбавок к суточным в иностранной  валюте при поездке за границу, доплаты  за знание иностранного языка и т.д. Таким способом, по мнению В.О. Лучина, «указным путем», как и в 1993 г., Конституционному Суду напомнили, кто в государстве хозяин . Совершенно небезосновательно в этой связи отмечает А.В. Даниленков: «В то же время регулирование вопросов материального обеспечения конституционных судей исключительно средствами «указного права» создает опасные предпосылки односторонней политизации КС РФ ».

В связи  с этим хотелось бы подчеркнуть, что  относительная зависимость одной  ветви власти от другой, безусловно, должна быть. Иначе механизм сдерживания  одной власти другой будет невозможен. Поэтому порядок назначения Генерального прокурора на должность Советом  Федерации по представлению Президента не умаляет статус прокуратуры как  самостоятельной ветви власти, не свидетельствует о подчиненности  прокуратуры президентской власти, а является механизмом сдержек и  противовесов. Так, участие двух ветвей власти в процедуре формирования высших должностных лиц другой ветви  власти свидетельствует о сдерживании  полномочий одной ветви над другой.

Прокуратура Российской Федерации не может являться органом Президента, поскольку глава  государства не обладает полномочиями по своевольному, безмотивированному освобождению Генерального прокурора  от должности. Вместе с тем отправить  в отставку Правительство Президент  может в любое время. Президент  так или иначе при освобождении Генерального прокурора от должности  связан мнением Совета Федерации.

К сказанному следует добавить, что «зависимость»  и «подчинение» – это два разных термина, потому что «зависимость»  не всегда вытекает из служебных обязанностей, тогда как «подчинение» выходит  из службы. Как у прокурора субъекта РФ, так и у Генерального прокурора  нет прямого подчинения региональным элитам, а также Президенту РФ и  Совету Федерации. Вместе с тем у  них имеется «зависимость», и  она носит психологический характер, а именно «боязнь» неутверждения (согласования) на очередной пятилетний срок.

Очевидно, что прокурор, назначенный на должность  по представлению региональных органов  государственной власти, а также  главы государства, попадает в определенную, прежде всего психологическую, зависимость  от этих органов, что исключает безусловную  объективность в исполнении своих  должностных и профессиональных обязанностей.

Вместе  с тем зависимость имеется  и у других ветвей власти. У Правительства  также имеется зависимость от Государственной Думы, которая может  выразить ей недоверие. Переизбрание Президента на новый срок зависит от воли народа, но эта зависимость тем не менее  не ставит данные органы в подчиненное  положение, не меняет их статуса в  системе разделения властей. То же можно  сказать и о Генеральном прокуроре. Его подконтрольность Совету Федерации  и Президенту служит надежной гарантией  от бесконтрольных действий целостной  системы органов прокуратуры.

Установление  нарушений, например, Конституции в  деятельности Генеральной прокуратуры  может послужить основанием для  принятия Президентом решения об укреплении руководства Генеральной прокуратуры, в том числе смене Генерального прокурора. Ведь именно Президент вносит Федеральному Собранию РФ представление о назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора. Таким образом, возможность определять кадровую политику, решать вопросы, связанные с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора, является стратегическим полномочием и ресурсом для реализации контрольной функции Президента РФ .

Таким образом, служа закону, Генеральный прокурор РФ в организационном плане не подчиняется Президенту РФ, а только подотчетен ему, докладывая о состоянии  законности и правопорядка в стране. В то же время, Генеральный прокурор РФ назначается на должность и  освобождается от должности Советом  Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, что  свидетельствует о психологической  зависимости Генерального прокурора  РФ перед Президентом РФ.

§3.2. Взаимоотношение  прокуратуры с законодательной

и исполнительной ветвями власти

Важным  аспектом определения места прокуратуры  в системе государственных органов  является исследование вопросов взаимоотношения  прокуратуры с законодательной  и исполнительной ветвями власти.

Ряд авторов  считает, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и  под контролем законодательной  власти , представляя собой естественное продолжение осуществления ею функции, направленной на обеспечение верховенства закона . Поэтому, по их мнению, прокуратуру  следует отнести к системе  законодательной власти. Другие авторы утверждают, что прокуратуру как  орган надзора необходимо включить в организационные структуры  Министерства юстиции либо в судебную систему как орган по возбуждению  уголовного преследования и поддержанию  государственного обвинения . Такой  разброс мнений вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной  России из органа по надзору за исполнением  законов, «ока государева», трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования  и поддержанием обвинения .

Прокурорский  надзор является способом осуществления  государственной власти; тем не менее  он не является продолжением законодательной  власти, что закреплено и в Конституции  РФ, и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Прокурорский надзор наряду с государственным  контролем является функцией власти, поэтому определять один из них как  «высший» представляется не вполне корректным. Да и определение «высший» сегодня не соответствует ни Конституции РФ, ни природе прокурорского надзора, который сам является формой осуществления прокурорской власти и в данном определении не нуждается. Более того, наличие Президента РФ, Правительства РФ, законодательного органа страны, Конституционного, Верховного, Арбитражного судов и прокуратуры, что закреплено в Конституции РФ, делает такую полемику беспредметной.

Действительно, прокуратура, как никакой другой орган власти, взаимодействует с  иными властными органами, является необходимым балансом, уравновешивающим другие ветви власти.

В то же время  прокуратура сегодня не является и не должна являться органом законодательной  власти. Это обусловлено тем, что  порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора  РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ и его обязанность  ежегодно представлять палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют  о подчиненности либо вхождении  прокуратуры в законодательную  или исполнительную ветви власти. Более того, Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за исполнением  законов законодательными и исполнительными  органами субъектов РФ, представители  которых входят в состав Совета Федерации  Федерального Собрания РФ и назначают  его на должность, а также освобождают  Генерального прокурора от нее . Очевидно, что «вопрос о правовом статусе  органов прокуратуры, месте ее в  системе государственных органов  должен был получить более четкую и полную регламентацию в Конституции  РФ и Федеральном законе «О прокуратуре  Российской Федерации» .

Говоря  о надзорной функции прокуратуры  и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением  законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, агентствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ. Этот большой  блок в надзорной работе органов  прокуратуры является элементом  сдерживания исполнительной власти .

В Конституции  РФ содержится положение о том, что  государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная  Дума), Правительство РФ и суды. Здесь  уже фигурируют четыре ветви власти (ч. 1 ст. 11). Это подкрепляется и  другими конституционными положениями, согласно которым Президент РФ «обеспечивает  согласованное функционирование и  взаимодействие органов государственной  власти» (ч. 2 ст. 80), а исполнительную власть в России осуществляет Правительство  РФ (ч. 1 ст. 110). Кроме того, согласно Конституции  РФ (ст. ст. 83, 111, 112, 116, 117), Президент РФ обладает широкими полномочиями как  в сфере исполнительной власти в  целом, так и в сфере формирования и отставки Правительства РФ. Конституционная  регламентация полномочий Президента и Правительства позволяет сделать  вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по существу, и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти . Подобные противоречия наталкивают на мысль, что «исполнительной властью мы именуем президентскую рать по инерции, под гипнозом идеи разделения властей. На самом деле это пока еще административная власть, явно подавляющая иные ветви власти, провозглашенные в Конституции РФ 1993 г. как «самостоятельные» .

Отсюда  следует, что подчинение прокуратуры  исполнительной власти либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы «сдержек и противовесов», усилит опасность  нарушения законов. И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими  последствиями. Без независимого прокурорского  надзора практически не будет  механизма реагирования на нарушение  законов судами. А если подчинить  прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными  органами и в определенной степени  судебной властью .

В целях  обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов  общества и государства прокуратура  Российской Федерации осуществляет:

- надзор  за исполнением законов федеральными  министерствами и иными федеральными  органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов  Российской Федерации, органами  местного самоуправления, органами  военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами  управления и руководителями  коммерческих и некоммерческих  организаций, а также за соответствием  законам издаваемых ими правовых  актов;

- надзор  за соблюдением прав и свобод  человека и гражданина федеральными  министерствами, государственными  комитетами, службами и иными  федеральными органами исполнительной  власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов  Российской Федерации, органами  местного самоуправления, органами  военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также  органами управления и руководителями  коммерческих и некоммерческих  организаций;

- надзор  за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную  деятельность, дознание и предварительное  следствие;

- надзор  за исполнением законов судебными  приставами;

- надзор  за исполнением законов администрациями  органов и учреждений, исполняющих  наказание и применяющих назначаемые  судом меры принудительного характера,  администрациями мест содержания  задержанных и заключенных под  стражу;

- уголовное  преследование в соответствии  с полномочиями, установленными  уголовно-процессуальным законодательством  Российской Федерации.

Органы  прокуратуры осуществляют также  надзор за законностью решений, принимаемых  органами местного самоуправления, которые, не являясь органами исполнительной власти, по существу, выполняют управленческие функции. А если принять во внимание выборность глав администраций городов и районов, затрудненность управления со стороны исполнительной вертикали, то актуальность прокурорского надзора значительно повышается .Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а есть самостоятельный централизованный федеральный орган.