Современный статус и роль прокуратуры РФ в системе государственных органов

В начальный  период деятельности советская прокуратура  ориентировалась на обеспечение  прав и интересов трудящихся . Циркуляр Центральной прокуратуры № 1 1923 г. предписывал: поставить основной задачей  такое повседневное направление  работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в  лице прокурора он всегда имеет первого  и самого близкого защитника и  охранителя его интересов .

Не вызывает сомнения то, что советская прокуратура  была элементом социалистического  государства, тогдашней идеологии  и выполняла определенные этой системой функции.

Анализ  прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да и  не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.п. Прокуратура, как, впрочем, и все остальные  правоохранительные органы и суд, функционировала  в тех формах и пределах, которые  были необходимы для поддержания  правопорядка авторитарного государства .

Исключительное  значение имели подготовленные Наркоматом юстиции РСФСР и принятые в 1922 – 1923 гг. Уголовный, Уголовно-процессуальный, Земельный кодексы, Кодекс о труде, Гражданский и гражданский процессуальный кодексы.

После образования  СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов.

В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1924 г. при  Центральном комитете учреждался Верховный  Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены  функция участия в гражданском  процессе и функция координации  органов по борьбе с преступностью.

Постановлением  ЦИК и СНК СССР от 10 июня 1933 г. прокуратура  СССР была отделена от Верховного Суда СССР в самостоятельный орган  по надзору за соблюдением законности на всей территории СССР. В 1936 г. в Положении  о прокуратуре СССР был законодательно закреплен надзор прокуратуры за всеми органами исполнительной и  судебной власти в СССР, отдельными должностными лицами.

Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила принцип  осуществления правосудия только судами и принцип независимости и  подчиненности судов только закону. Однако, как это часто бывает, эти принципы носили лишь декларативный  характер. Суды СССР были далеки от независимости. Деятельность огромного количества карательных органов, а также  зачастую права и свободы человека регламентировались неопубликованными  нормативными актами, всевозможными  секретными инструкциями. Конституция  СССР 1936 г. закрепила основы прокурорского  надзора на высшем уровне: были определены задачи высшего надзора за точным исполнением законов, система прокуратуры, порядок назначения прокуроров и  принцип независимости органов  прокуратуры от местных органов.

Высококвалифицированные прокуроры СССР принимали активное участие в судебном процессе над  нацистскими преступниками, проходившем  в Нюрнберге с ноября 1945 г. по октябрь 1946 г. Главным обвинителем от СССР выступил Р.А. Руденко, занимавший в  то время пост прокурора Украины.

В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, приведших  к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована  на укрепление законности в сфере  экономики. Усилению единства прокурорского  надзора способствовала Конституция  СССР 1977 г. Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой  раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов.

Расширение  предмета и пределов прокурорского  надзора нашло свое отражение  в Законе "О прокуратуре СССР", принятом 30 ноября 1979 г. Верховным Советом  СССР. Закон предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные  нарушения закона и определил  их структуру и содержание. Правозащитная  роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.

 

 

 

 

 

 

§2.2. Прокуратура  в постсоветский период

 

 

В постсоветский  период страна переживала сложное время. В новых условиях потребовался пересмотр  некоторых принципов деятельности прокуратуры.

В 1991 – 1992 гг. вновь стали раздаваться голоса о понижении статуса прокуратуры, лишении ее надзорных полномочий, сведении до уровня органа государственного обвинения по уголовным делам. Однако внесенные изменения в Закон  о прокуратуре позволили сохранить  сильную прокуратуру в России.

24 октября  1991 г. Верховный Совет РСФСР  одобрил Концепцию судебной реформы,  ставшую основным правовым актом,  определившим критерии для подготовки  соответствующего законодательства. С учетом этой Концепции был  принят Федеральный закон РФ  «О прокуратуре Российской Федерации», вступивший в силу 18 февраля 1992 г. Особое внимание в Законе  отводилось правозащитной функции  прокуратуры.

В Конституции  России 1993 г. не стало главы о прокуратуре, и статус прокуратуры определен  не конституционным законом, а «простым»  федеральным.

В ноябре 1995 г. была принята новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которую позже были внесены  изменения, необходимость которых  была продиктована прокурорской практикой.

Генеральный прокурор Российской Федерации, полагая, что участие прокурора в качестве государственного обвинителя при рассмотрении судом уголовных дел является одной из гарантий законности в правосудии, в своем приказе №7 от 11 марта 1998 г. «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации  «О прокуратуре Российской Федерации» предлагает подчиненным прокурорам: «Последовательно расширять участие  прокуроров в рассмотрении уголовных  дел судами. В условиях судебно-правовой реформы активное участие в рассмотрении дела считать основным средством  воздействия на судебную деятельность, постановление справедливого приговора».

22 ноября 2001 г. Государственная Дума РФ  приняла новый Уголовно-процессуальный  кодекс РФ, в котором процессуальный  статус прокурора претерпел серьезные  изменения. По новому УПК РФ  прокурор – это сторона обвинения,  должностное лицо, осуществляющая  функцию уголовного преследования. При этом обвинение и уголовное преследование толкуются в УПК РФ как тождественные понятия (п.п. 6, 45, 47 ст. 5).

Институт  государственного обвинителя претерпел  качественные изменения, как по объему его процессуальных полномочий, так  и по кругу должностных лиц, уполномоченных осуществлять в суде функции государственного обвинителя.

В УПК РФ существенно расширена категория  уголовных дел, которые должны рассматриваться  судом с обязательным участием государственного обвинителя. К поддержанию государственного обвинения в суде еще до введения в действие УПК РФ стали привлекаться все работники прокуратур независимо от участков прокурорской деятельности и занимаемых должностей. Актуальность присутствия в суде продемонстрировал  личным примером Генеральный прокурор России, который возглавил бригаду  государственных обвинителей и  выступал 12 декабря 2001 г. с обвинительной  речью по обвинению С. Радуева  и др. в Верховном суде Республики Дагестан. Такого правоприменительная  практика не знала более сорока лет. До этого Генеральный прокурор страны выступал последний раз лишь в 1961 г. по обвинению летчика-шпиона Г. Пауэрса.

На сегодняшний  день важными функциями прокуратуры  являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и в основе деятельности прокуратуры  лежит защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре  Российской Федерации» прокуратура  Российской Федерации – единая федеральная  централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением  Конституции Российской Федерации  и исполнением законов, действующих  на территории Российской Федерации. Время  внесло свои коррективы в направления, принципы и приоритеты деятельности органов прокуратуры. Но одно осталось незыблемым: значимость закона. Он был, есть и должен быть главным стержнем во всем, что определяет стратегию  и тактику прокурорской работы .

Без сомнения, стране сейчас необходима действенная  прокуратура, стоящая на страже основ  государственного строя и целостности  Российской Федерации, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических  лиц.

В настоящее  время завершается судебная реформа. Однако сделанный реформаторами  акцент на судебную форму защиты прав и свобод граждан не означает, что  умаляется роль прокурорской формы  защиты в виде прокурорского надзора  за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор определенно имеет ряд преимуществ: оперативность разрешения обращений  граждан, доступность, безвозмездность.

На наш  взгляд, прокуратура должна развиваться  именно как надзорный правозащитный  орган, и роль правозащитной функции  прокуратуры будет возрастать по мере построения правового государства. Можно прогнозировать, что в обозримом  будущем прокуратура останется  единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за исполнением законов, и будет способствовать посредством своей деятельности укреплению всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что прокуратура переживала как  этапы увеличения объема функций  и полномочий, укрепления своего правового  статуса, так и этапы упадка, лишения  большинства полномочий и функций, превращения в придаток органов  исполнительной власти. Во время революционных  и реакционных преобразований прокуратура  с ее надзорной функцией вообще превращалась в орган не нужный и, более того, мешающий государственному административному  механизму.

Этапы преобразования статуса прокуратуры неразрывно связаны с этапами усиления государственности  в России, наведением в ней порядка. Так, цари-реформаторы Петр I, Екатерина II, Александр II опирались на прокуратуру, доверяя ей основную роль в наведении  порядка в стране, и в первую очередь – в борьбе с произволом государственной машины, борьбе с  коррупцией, судебным произволом как  в интересах самодержца, так и  в интересах народа. Ослабление абсолютной власти монарха, реакционные проявления XIX в., революция 1917 г. и Гражданская  война неразрывно связаны и с  ослаблением института прокуратуры, и, как следствие, с большим произволом чиновников, казнокрадством, массовым нарушением прав граждан, а порой  и их массовым унижением и уничтожением.

Таким образом, современная российская прокуратура  имеет огромный исторический опыт эффективной  работы по надзору за исполнением  законов и поддержанию обвинения  в судах. Прокуратура сегодня  – это эффективный правоохранительный орган, качество деятельности и квалификация кадров которого не вызывают сомнения. Прокуратура с уверенностью смотрит  в будущее, деятельность ее будет  всегда высоко востребована российским обществом, а основным участком работы данного органа должен стать надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

 

 

 

 

3. СОВРЕМЕННЫЙ  СТАТУС И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ  РФ

В СИСТЕМЕ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

 

§3.1. Взаимоотношения  прокуратуры и президентской  власти

в системе  разделения властей России

 

В науке  высказывается мнение о том, что  прокуратура является правовым механизмом реализации полномочий Президента РФ . В качестве аргументов сторонники этой точки зрения выдвигают конституционные  положения, касающиеся правового статуса  Президента Российской Федерации. Президент  РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, охраняет суверенитет, независимость и государственную целостность России, обеспечивает функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эти направления в деятельности Президента РФ согласуются с назначением прокурорской системы.

Г.Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей  в конституционной системе РФ, пришел к выводу, что наряду с  тремя ветвями власти следует  выделять и четвертую ветвь –  президентскую власть . Необходимость  ее выделения определяется характером и объемом конституционных президентских  полномочий, а также прямым указанием  Конституции РФ (ч. 1 ст. 11) на то, что  государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент  РФ, Федеральное Собрание (Совет  Федерации и Государственная  Дума), Правительство РФ, суды РФ.

По мнению В.В. Гошуляка, «отнесение прокуратуры  к президентской власти лишает ее главного признака – независимости. Кроме того, российская прокуратура  не является инструментом президентского контроля. Эту функцию Президент  РФ реализует непосредственно через  свою Администрацию, ряд органов  исполнительной власти, подчиненных  ему, Главное контрольное управление Президента РФ, полномочных представителей в федеральных округах. Прокуратура  же как единая федеральная централизованная система органов осуществляет функцию  надзора от имени Российской Федерации, а не Президента РФ» .

Исторические  корни образования прокуратуры  показывают, что она была контрольным  органом императора. При этом была, как и современная прокуратура, независима от правительственных учреждений.

По справедливому  мнению В.Г. Бессарабова, «полномочия  главы государства в отношении  прокуратуры значительно ограничены. Ему принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру для  назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации, он также обладает правом входить в  Совет Федерации с предложением об освобождении от должности Генерального прокурора (п. «е» ст. 83 Конституции  РФ), но принятие решений по этим кадровым вопросам в обоих случаях остается за Советом Федерации. Такая юридическая  конструкция позволяет участвовать  в формировании «высшего руководства» Генеральной прокуратуры как  Президенту, так и Федеральному Собранию – парламенту Российской Федерации  в лице одной из его палат –  Совета Федерации. Эта позиция исходит  из необходимости соблюдения принципа разделения властей и обеспечивает некоторую равноудаленность органов  прокуратуры от Президента и от парламента либо дает основание утверждать о  равноприближенности прокурорских органов к ним... Такая постановка вопроса, однако, не должна повлечь  организационного включения прокуратуры  в «президентскую власть», жесткого подчинения ей» .

Анализ  действующего законодательства, регламентирующего  работу прокуратуры и практики его  реализации, фиксирует факт зависимости  прокуратуры от института президента. На первый взгляд это правильное решение  вопроса о месте и роли прокуратуры  в механизме государства. Кроме того, глава Российского государства не включен ни в одну ветвь власти, предусмотренную принципом разделения властей. Данное обстоятельство позволяет ставить вопрос о том, что прокуратура – это самостоятельный институт президентской власти по надзору за законностью и правопорядком в России, то есть прокуратура приобрела статус, который был зафиксирован еще указом Петра I» .