Современный статус и роль прокуратуры РФ в системе государственных органов

В-третьих, судебная власть призвана воздействовать на экономические отношения своими средствами, защищая интересы отдельного человека и общества.

Как показало развитие социально-экономических  отношений России, абсолютизация  саморегулирования рыночной экономики  весьма негативно сказалась на общественной жизни, поэтому необходим научно обоснованный анализ роли и пределов государственного регулирования экономики.

Судебная  власть обеспечивает соблюдение определенных правовыми нормами прав и обязанностей участников экономических отношений. В реализации этой задачи важную помощь суду оказывает прокуратура. Последняя  присущими ей методами выявляет нормативные  акты, противоречащие Конституции РФ, и способствует их устранению, предъявляет  в суды заявления и иски в защиту нарушенных прав конкретных лиц, когда  при этом затронуты государственные  или общественные интересы .

Участие прокурора  в арбитражном процессе рассматривается  как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных  и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской  деятельности.

Осуществляя правосудие – государственную деятельность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов, суд становится основным гарантом правопорядка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов  человека. Реализуя определенные в  Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) приоритетные цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и  гражданина, а также охраняемых законом  интересов общества и государства, прокуратура самостоятельно, а также  во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию. Активное профессионально грамотное участие  прокуроров в судебной деятельности – важная гарантия законности и  эффективности судопроизводства.

В литературе часто высказываются многочисленные предложения об ограничении полномочий прокурора не только как участника  судопроизводства, но и как органа, осуществляющего надзор за законностью.

Оппоненты надзорной деятельности прокуратуры  утверждают, что в связи с возросшей  ролью суда в деле обеспечения  законности отпала необходимость в  прокурорском надзоре. «Наша прокуратура  с ее функцией надзора – рудимент средневековья, оживший в странах  с тоталитарным режимом» . По их мнению, прокурорский надзор лишь дублирует  судебный контроль, который является наиболее эффективным контрольным  институтом в этой сфере.

Подобные  призывы к демонтажу прокуратуры, уже оформленные в конкретный законопроект, вызывают вполне объяснимую тревогу у многих российских ученых и практиков . Известно, что правовая система любого государства представляет собой сложный, пронизанный многочисленными  внутренними связями механизм, нормальное функционирование которого складывается постепенно – десятилетиями, а иногда и столетиями. Революционным путем  здесь трудно найти истинные формы  и механизмы. Ведь резкое изменение  одного из компонентов системы может  привести ее к дисбалансу. Надзорные  функции, которые предлагается «отнять» у российской прокуратуры, объективно необходимы на современном этапе развития общества. Анализ конституций зарубежных стран убедительно показывает, что объективно существующие контрольно-надзорные функции могут выполняться и выполняются различными общими и специальными органами, не входящими в систему прокурорской службы: парламентами, обычными и специализированными судами, следственными судьями, пенитенциарными судьями, омбудсменами, органами финансово-экономического контроля и т.д. Таким образом, даже если лишить российскую прокуратуру большинства ее функций, это неизбежно приведет к упразднению старых и созданию новых государственных структур – в условиях нехватки бюджетных средств и отсутствия опыта у вновь созданных структур.

Оппоненты прокуратуры, отстаивая независимость  судебных органов, противопоставляют  категории «судебный контроль»  и «прокурорский надзор», полагая, что в процессуальном отношении  это приведет не к взаимодействию, а к междоусобице . Так, в прокурорском надзоре они видят бесполезный, неэффективный, частично дублирующий  судебный контроль институт, который  нужно упразднить – по крайней  мере в части его совпадения по предмету надзора с судебным контролем.

Рассматривая  эти вопросы, необходимо определить сферу распространения компетенции  суда и прокуратуры, способы осуществления  судом и прокуратурой контрольно-надзорных  полномочий, соотношение прокурорского  надзора и судебного контроля.

С содержанием  предмета надзора за исполнением  законов тесно связано решение  вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о  пределах общего надзора рассматривается  в нескольких плоскостях:

1) относительно  круга объектов надзора, актов,  за исполнением которых надзирают  прокуроры;

2) относительно  характера прокурорского надзора;

3) относительно  характера мероприятий, рекомендуемых  прокурорами в целях устранения  нарушений закона, их причин и  способствующих им условий.

Эти три  составляющие в достаточной степени  определяют границы прокурорского  надзора .

Характер  прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры  как органа, осуществляющего контроль и надзор за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и  точного исполнения законов всеми  органами, организациями и должностными лицами на всей территории государства. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать отклонения от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. Поэтому в поле зрения прокурора  находится только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована  законом, связана с его исполнением. Как установлено Федеральным  законом «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор не вправе подменять другие органы, его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

Характер  прокурорского надзора как особого  самостоятельного вида государственной  деятельности указывает и на такой  ограничитель, как отсутствие у прокурора  административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать  меры по прямому и непосредственному  устранению нарушений закона. В пределах его полномочий (после выявления  нарушения закона, причин и способствующих им условий) – поставить вопрос об устранении нарушений перед тем  органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих  мер.

Судебный  контроль, появившись в России в 1992 г. в виде права обжалования в  суд постановления об аресте и  о продлении срока содержания под стражей, постоянно развивался, и, как правило, в сторону расширения возможности обжалования в суд  решений органов предварительного расследования. В связи с деятельностью  Конституционного Суда РФ сфера деятельности судебного контроля значительно  расширилась.

Решения органов  предварительного расследования, которые  сегодня разрешено обжаловать в  суде, условно можно разделить  на три группы:

1) постановления  органов следствия и дознания, а также прокурора, в которых  сформулированы итоговые или  окончательные процессуальные решения  (например, об отказе в возбуждении  уголовного дела);

2) решения  тех же органов, затрагивающие  основные права и свободы человека, подозреваемого или обвиняемого  в совершении преступления (например, об избрании меры пресечения  в виде заключения под стражу);

3) иные решения  тех же органов, затронувшие  интересы иных лиц (например, в  связи с жалобой родителей  обвиняемого, у которых произвели  обыск и наложили арест на  имущество).

При обсуждении проблем судебного контроля обычно высказываются разные точки зрения: 1) его нужно расширять и дальше; 2) наоборот, его нужно сужать или  ограничивать; 3) необходимо сохранить  существующее положение.

Очевидно, что преобладание судебного контроля над иными его формами отвечает духу демократического государства. Однако при этом существуют крайности, которых  необходимо попытаться избежать.

Опасной крайностью является предложение не только существенно  расширить судебный контроль, фактически без каких бы то ни было материальных и организационных предпосылок, но и полностью ликвидировать  прокурорский надзор в этой сфере .

В вопросе  соотношения судебной власти и надзора  прокуратуры существует множество  противоречий, корни которых следует  искать в исследовании сущности прокурорского  надзора и прокурорской деятельности. Например, на основании норм права, установленных п. 1 и 2 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных  процессуальным законодательством  Российской Федерации и другими  федеральными законами. Осуществляя  уголовное преследование, прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя. Одновременно с этим положением прокуратура на основании ст. 1 указанного Закона, как единая федеральная централизованная система органов государства, осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

При сопоставлении  норм права, закрепленных в вышеназванных  статьях Закона, возникает несколько  вопросов. Один из них: почему прокурор, поддерживая в суде от имени государства  обвинение, должен изменить свой статус, т.е. забыть, что он – орган прокурорского  надзора за исполнением законов? Другой – поскольку закон есть выраженная воля народа и одновременно «творение» государственных органов  законодательной ветви власти, прокуратура  как орган надзора за исполнением  законов находится как бы «при»  законодательной ветви власти. Но, с другой стороны, прокурор вместе с  государственными органами этой ветви  власти должен заботиться о претворении  его в жизнь, о точном и неуклонном его исполнении. Он сам действует  на основе закона и подчиняется только закону и, следовательно, в своей  деятельности не зависит от законодательных  органов. Причина этого противоречия состоит в том, что до сих пор  не определено точное положение прокуратуры  в системе российской государственности.

Взаимодействие  прокуратуры с органами судебной власти должно определяться правовыми  условиями, среди которых следует  выделить:

1) взаимный  контроль прокурора и суда  за законностью процессуальных  действий и решений;

2) порядок  участия прокурора в судопроизводстве;

3) способы  и возможности инициирования  прокурором судопроизводства (направление  в суды общей юрисдикции обращений,  исков, материалов обвинения).

Сфера компетенции  суда и прокурора, с одной стороны, совпадает, а с другой – у прокурора  она значительно шире . Это объясняется  тем, что прокурор не ограничивается рассмотрением вопросов о дозволении совершить те или иные действия оперативно-розыскным  и следственным органом, оценкой  правомерности действий и решений  поднадзорных органов, организаций  и должностных лиц. В круг его  полномочий включено соблюдение порядка  приема и рассмотрения обращений  граждан в государственный орган  и органы местного самоуправления, законности расходования бюджетных  средств и т.д. Следовательно, более  широк круг лиц, подпадающих под  сферу его надзора.

Отличаются  также и способы осуществления  судом и прокуратурой контрольно-надзорных  полномочий. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений  и жалоб граждан, организаций, оперативно-розыскных  и следственных органов и, как  правило, публично, путем судебного  разбирательства. Надзор прокуратуры  действует постоянно и непрерывно. Прокуратуре на основании ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре  Российской Федерации» не обязательно  ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку. Основанием для проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующая принятия мер прокурором. А в таких направлениях, как соблюдение законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, содержание задержанных и арестованных, исполнение уголовных наказаний, прокурорский надзор действует независимо от наличия формально закрепленной информации.

Судебный  контроль не обладает инициативностью  и не может обладать по объективным  причинам. Судья, с каким бы нарушением закона, прав и свобод человека и  гражданина ни сталкивался, сам по своей  инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии  до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах  не обратятся в суд.

Следует также  учитывать и другой существенный момент – есть немало нарушений  закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного  вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены  в судебном порядке. К таким нарушениям можно отнести незаконные решения  органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот  отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где отсутствует «ущемленная  сторона», которая может возбудить  судебное дело; незаконные решения  следователя о прекращении уголовного дела (например, о хищении государственного имущества, злоупотреблении властью  и т.п.), а также о необоснованном освобождении от уголовной ответственности  лиц, причинивших ущерб. В этом заключается  объективная ограниченность судебного  контроля, которому не присуща проверочная  деятельность, а значит, способность  не только фиксировать и устранять  нарушения закона, но и выявлять и пресекать их. Прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера  надзора, обязан самостоятельно, по собственной  инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав.

Таким образом, инициативность позволяет прокуратуре  выявлять и устранять незаконные правовые акты министерств, ведомств, органов власти и местного самоуправления, государственного контроля, военного управления.

В то же время  полномочия суда по контролю за законностью  обладают императивностью. Если прокурор не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и посредством  императивности судебных полномочий может  добиться восстановления законности.

Отсюда  можно сделать следующие выводы:

1) надзор  прокуратуры радикально трансформирован,  в частности, установлены четкие  ограничения его сферы (по кругу  поднадзорных субъектов, основаниям  прокурорского вмешательства, перечню  актов прокурорского надзора и другим признакам). Это касается всех отраслей (направлений) прокурорского надзора, и прежде всего общего, вызывающего у оппонентов прокуратуры наибольшие нападки;

2) любое  решение прокурора может быть  обжаловано в суде, и это является  гарантией соблюдения прав субъекта  прокурорского надзора;