Бюджетная самостоятельность, как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования

Не менее пестрая картина  наблюдается по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения. По нормативу (100%), установленному Бюджетным кодексом, он полностью зачисляется в бюджеты  субъектов РФ. Но все элементы налога, включая и виды предпринимательской  деятельности, дающие право на переход  на его уплату, установлены Налоговым  кодексом. Таким образом, налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения фактически является федеральным, но зачисляется полностью в бюджеты субъектов РФ.

Между тем на местах лучше  известны условия работы предприятий  малого бизнеса, и его развитие невозможно без расширения прав органов местного самоуправления в установлении и  управлении этими налогами. Неслучайно экономический эффект от действия специальных  налоговых режимов практически  равен нулю. Эта сфера экономики  развивается медленно, доля малого бизнеса в формировании доходов  региональных и местных бюджетов практически не возрастает.

Существенные преобразования необходимы и в части установления нормативов отчислений в местные  бюджеты от федеральных и региональных налогов. В настоящее время по одному федеральному налогу (налог  на доходы физических лиц) нормативы  распределения доходов между  региональными и местными бюджетами  установлены федеральным законодательством, а по другим - все отдано регионам. Что касается региональных налогов, то решения об установлении нормативов отчислений в местные бюджеты  и о временном их характере (постоянные или единовременные) принимаются  законодательными органами субъектов  РФ.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что законом субъекта РФ (за исключением  закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или  иного закона на ограниченный срок действия) могут быть установлены  единые для всех поселений, городских  округов и муниципальных районов  нормативы отчисления в их бюджеты  от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. Между тем регионы не спешат воспользоваться предоставленными им полномочиями. В целях стабильного обеспечения местных бюджетов доходными источниками следовало бы придать этой норме не разрешительный, а обязательный характер.

При этом на уровне Федерации  следовало бы установить принципы разграничения  доходов от федеральных и региональных налогов между региональными  и местными бюджетами. Ясно, что они  должны быть едиными для всех местных  бюджетов соответствующего субъекта РФ. Но федеральное законодательство должно устанавливать четкие границы этих нормативов только по федеральным налогам.

Что касается региональных налогов, то стабильные нормативы распределения  доходов и принципы их формирования должны устанавливаться законодательством субъектов РФ [48].

Реализация указанных  мер позволит создать для региональных и муниципальных органов твердую  финансовую базу для наращивания  налогового потенциала и роста налоговых  поступлений, поскольку у них  появилась уверенность в незыблемости законодательства, а также экономическая  заинтересованность в развитии производства и роста валового внутреннего  продукта.

Принимая во внимание значительную дифференциацию регионов и муниципальных  образований по уровням экономического развития и наличию источников бюджетных  доходов, целесообразно использовать дифференцированный подход к оценке налогового потенциала территорий и  отдельных видов муниципальных  образований. В основе такой дифференциации должны лежать критерии, отражающие уровень  развития экономики, обеспеченности различными ресурсами, а также объектами  государственной и муниципальной  собственности. В большинстве территорий целесообразно применять метод оценки на основе репрезентативной налоговой системы. Низкий уровень собственных налоговых доходов в большинстве местных бюджетов и ограниченность муниципальных механизмов налогового регулирования в условиях отсутствия стратегических программ развития муниципальных образований способствуют дестимулированию последних к наращиванию их налогового потенциала, увеличению собираемости налоговых доходов.

Анализ неналоговых доходов  в структуре доходов регионального  и местных бюджетов свидетельствует  об их незначительной роли: если в среднем  по стране их доля в общей сумме доходов бюджетов составляет около 8%, то, например, в Камчатском крае – 2,8%, Чеченской Республике – 0,3%. Необходимость развития этого сегмента бюджетных доходов в составе региональных, а особенно муниципальных бюджетов предопределила поиски путей развития и реализации потенциала этой группы доходов.

Основные направления  реализации потенциала неналоговых  доходов бюджета территории должны быть определены в рамках региональной финансово-бюджетной политики, а  на уровне муниципальных образований - в программе развития региональной (муниципальной) собственности, включающих вопросы разграничения собственности  на федеральную, субъектов Федераций  и муниципальную, а также вопросы  владения, пользования и распоряжения природными ресурсами Российской Федерации.

В качестве основных стратегических направлений управления собственностью в целях расширения доходного  потенциала бюджетов соответствующих  территориальных преобразований определены следующие: 

- инвентаризация объектов региональной и муниципальной собственности;

-  завершение государственной регистрации имущественных прав на объекты региональной и муниципальной собственности;

- нормативно-правовое оформление прав пользования объектами муниципальной собственности и полномочий пользователей;

- формирование четкой системы учета и контроля пользования земельными ресурсами территории,   предусматривающей совершенствование   нормативно-правового обеспечения процесса пользования землей;

- ведение единого реестра договоров аренды и учета недвижимого муниципального имущества, находящегося в аренде;

- разработку механизма корректировки размеров арендной платы на основе рыночных цен на землю и т.п.;

- повышение доходности унитарных предприятий.

В целом в рамках бюджетного процесса возникают более выгодные комбинации, как источников доходов, так и видов самих доходов  бюджета.

Научная и аналитическая  проработка вопросов финансовой устойчивости с позиции обеспечения бюджетной самостоятельности в вопросах формирования доходов, не получила должного освещения в литературе. Поэтому большое внимание должно уделено именно этим вопросам, важнейшими из которых являются финансовая устойчивость бюджетов территорий и организация процесса управления ей. При этом под финансовой устойчивостью территорий понимается совокупность качественных характеристик, обеспечивающих улучшение пропорций формирования доходных баз и расходных полномочий бюджетов, использования видов бюджетных доходов и распределения их между уровнями бюджетной системы.

Очевидно, что самостоятельность  бюджетов предполагает наличие у  бюджетов разных уровней собственных  источников финансовых ресурсов. Органы государственной власти субъектов  РФ и органы местного самоуправления в соответствии с действующим  законодательством вправе свободно распоряжаться средствами своих  территориальных бюджетов и нести  за их рациональное и эффективное  использование полную ответственность.

1.3 Проблемы финансовой самостоятельности муниципального образования в современных условиях

Важнейшим этапом становления  финансовой независимости и самостоятельности  местного самоуправления стало закрепление  в Конституции Российской Федерации  за органами местного самоуправления прав на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных  бюджетов, установление местных налогов  и сборов, а также решение иных вопросов местного значения.

Основы финансовой самостоятельности  органов местного самоуправления заложены в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой они  имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание  достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий, при этом финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.

Местный бюджет является важнейшим  базисным элементом экономики местного самоуправления.

Статьей 15 Бюджетного кодекса  Российской Федерации установлено, что каждое муниципальное образование  имеет собственный бюджет (местный  бюджет). Бюджет муниципального образования  предназначен для исполнения расходных  обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается [4].

Полномочия органов местного самоуправления в сфере бюджетных  отношений определены статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации и  статьей 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных  федеральными законами требований к  регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Также в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме нашел отражение принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации – формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, указанным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Местный бюджет является самостоятельным, что обеспечивается наличием собственных  источников доходов, то есть закрепленных законом доходных источников для  указанного уровня бюджета, отчислений по регулирующим доходным источникам и дополнительных источников, устанавливаемых  самостоятельно соответствующими представительными  органами власти, и правом определять направления их использования и  расходования.

В условиях проведения комплексной  реформы бюджетного процесса принцип  самостоятельности бюджетов приобретает  особое значение и   реализуется в динамической взаимосвязи с принципом единства бюджетной системы, обеспечивающимся единой нормативной базой, единой формой бюджетной документации, единой бюджетной классификацией, едиными формами отчетности, представляемыми для составления консолидированного бюджета Российской Федерации, согласованными принципами бюджетного процесса, единством денежной системы.

Самостоятельность местных  бюджетов обеспечивается посредством  совокупности следующих условий:

- правом и обязанностью органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- правом и обязанностью органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- правом органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- правом органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- недопустимостью установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

- правом органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

- недопустимостью введения в действие в течение текущего финансового года органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в решения о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;