Бюджетная самостоятельность, как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования

Отличительной чертой межбюджетных отношений между федеральным  центром и субъектами Российской Федерации должно стать использование  в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами Российской Федерации собственной  доходной базы, повышения качества управления региональными финансами  и совершенствования порядка  финансирования инвестиционных трансфертов  регионам.

Основу межбюджетных трансфертов составляют Федеральный  фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.

Общие тенденции  изменения налогового законодательства, направленные на дальнейшее снижение налогового бремени, смогут привести к  некоторому снижению доходов субъектов  Российской Федерации. Например, сальдированный результат от предусмотренных для  бюджетов субъектов Российской Федерации  изменений налогового законодательства на 2010 г. оценивается в сумме 23 млрд. рублей. Это составляет порядка 0,5% доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Для снижения степени влияния изменений  налогового законодательства на формирование доходов бюджетов субъектов Федерации, законодательством предусматривается  увеличение финансовой помощи, предоставляемой  субъектам Российской Федерации. Так, в 2012 г. предусмотрено дополнительное увеличение Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 9,1 млрд. рублей, распределение которых осуществлено с учетом поощрения регионов, достигших за последние три года роста налоговых и неналоговых доходов, сокращение кредиторской задолженности темпами превышающими среднероссийский уровень, а также имеющих долю кредиторской задолженности в объеме доходов ниже среднероссийского уровня [23].Увеличена финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на цели равного с Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной противопожарной службой повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам территориальных подразделений милиции общественной безопасности и Государственной противопожарной службы, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на сумму 15,1 млрд. рублей. В результате дополнительные средства, предусмотренные в федеральном бюджете на 2013 г. на оказание финансовой поддержки регионам составят 24,2 млрд. рублей (объем может возрасти), которые будут направлены наиболее нуждающимся субъектам Российской Федерации, что позволит полностью компенсировать выпадающие доходы бюджетов регионов.

Однако принципиальные подходы к политике территориального выравнивания должны измениться. Обеспечение  средних по России значений бюджетной  обеспеченности для всех территорий, как показывает практика, свидетельствует  о низкой эффективности такого перераспределения  бюджетных ресурсов, что не приемлемо  в условиях бюджетного планирования, ориентированного на результат. С нашей  точки зрения более целесообразно  с позиции финансовой отдачи вложений финансовых бюджетных ресурсов в  развитие территорий в качестве основного  критерия выравнивания принимать не средние, а минимальные значения бюджетной обеспеченности, необходимые  для решения вопросов регионального  и местного значения, а высвободившиеся  бюджетных средства направлять на развитие приоритетных «точек роста» региональных экономик. Проблема, с нашей точки  зрения, в такой постановке вопроса  может крыться в возможности  субъективизма в определении  приоритетов развития и объектов получателей бюджетных средств. Минимизировать подобные риски возможно на основе разработки в рамках стратегии финансирования приоритетного развития территорий реестра целевых региональных программ, нуждающихся в финансовой поддержке за счет бюджетных ресурсов [26].

В целях укрепления позиций неналоговых  доходов в региональном и муниципальных  бюджетах изменить подход к оценке стоимости объектов, находящихся  в региональной собственности, в  частности, расширить сферу применения системы рыночной оценки стоимости объектов с привлечением для этой цели независимых оценщиков. Неналоговый сектор стратегии развития доходного потенциала территориальных бюджетов должен опираться на концепцию управления государственной собственностью каждого региона. В ее рамках целесообразно рекомендовать субъектам Федерации:

• оптимизировать структуру государственной собственности территорий в интересах достижения устойчивого экономического роста;
• вовлечь максимальное количество объектов государственной собственности регионов и муниципалитетов в рыночный оборот с целью увеличения доходов региональных и местных бюджетов;
• использовать имеющиеся активы как инструмент для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
• повысить конкурентоспособности государственных и муниципальных предприятий, в том числе посредством их реорганизации.

В качестве одного из элементов доходного потенциала бюджетов территорий многие экономисты, в том числе и представители  исполнительной власти федерального и  регионального уровня, называют приватизацию объектов государственной собственности  регионов с максимально возможным  положительным результатом и  для регионального бюджета, и  для социально - экономического развития республики в целом. Однако, с нашей  точки зрения, использование этого  резерва увеличения доходов бюджетов территорий не должно стать приоритетным, поскольку сокращение объемов государственной и муниципальной собственности не позволит в перспективе рассчитывать на приток неналоговых доходов в бюджеты территорий. Одним из основных критериев развития приватизационных процессов в регионе должна стать эффективность тех или иных объектов собственности.

Для успешной реализации указанных целей необходимо в  кратчайшие сроки завершить инвентаризацию объектов региональной и муниципальной  собственности и внести необходимые  изменения в систему их учета, обеспечить прозрачность финансовой деятельности хозяйствующих субъектов с государственным  участием или находящихся в государственной  (муниципальной) собственности, контроля использования и сохранности собственности территорий.

Таким образом, основными направлениями  реформирования системы доходов  региональных и муниципальных бюджетов с учетом основных принципов разграничения доходных полномочий органов субфедеральной государственной власти и органов местного самоуправления можно считать следующие:

1) в целях создания для региональных и местных властей исходных возможностей обеспечения финансовой самодостаточности территорий и сбалансирования соответствующих региональных и муниципальных бюджетов необходимо существенно расширить перечень собственных доходных источников на основе предложенной трактовки собственных бюджетных доходов; завершить инвентаризацию земли и иного субфедерального и муниципального имущества, упорядочить системы оценки налоговой базы местных налогов, стимулировать развитие малого бизнеса и др.;

2) приоритетным является достижение безопасной финансовой самодостаточности территорий и сбалансированности бюджетов на основе развития собственного налогового потенциала и сокращения доля внутрирегиональных трансфертных платежей, что потребует переориентации стратегии формирования бюджетных доходов на усиление стимулирования формирования собственной налоговой базы;

3) необходима разработка конкретных механизмов использования инструментов муниципальной собственности для развития доходного потенциала муниципальных бюджетов на основе анализа видового состава имущественного комплекса территорий, увеличения поступлений от государственных и/или муниципальных предприятий, инвентаризации отсроченной, просроченной, иной задолженности бюджетам и ее реструктуризации;

4) принципиально важным является разработка и императивное оформление доходных (бюджетно-налоговых) паспортов региона и входящих в его состав муниципалитетов, отражающих потенциальные возможности региона по укреплению доходной базы территориальных бюджетов и формированию системы внутри регионального бюджетного регулирования на основе отказа от концепции всеобщего выравнивания территорий.

Стратегия регионального  развития доходного потенциала территориальных  бюджетов должна опираться на механизм дифференцированного подхода к  регулированию доходов бюджетов средствами финансовой помощи из вышестоящих  бюджетов.

Критерии такой  дифференциации могут быть условно  поделены на две группы, характеризующие  объективные и субъективные факторы. К числу объективных критериев  нами предлагается отнести показатели, характеризующие промышленный потенциал  региона, природные ресурсы, природно-климатические  условия, структуру населения и  т.д. К субъективным нами отнесены показатели активности усилий администраций, налоговых органов, качества планирования бюджетных доходов и др.

Таким образом, в  качестве магистральных стратегических направлений развития доходного  потенциала бюджетов региона предложены пути и механизмы повышения уровня обеспеченности региональных и муниципальных бюджетов собственными доходами в рамках совершенствования налоговых механизмов на основе инвентаризации земли и иного субфедерального и муниципального имущества, упорядочения системы оценки налоговой базы местных налогов, развития малого бизнеса и др., а также наращивание неналогового потенциала путем регулирования доходов от собственности на основе анализа видового состава имущественного комплекса терри-торий, увеличения поступлений от государственных и/или муници-пальных предприятий, инвентаризации отсроченной, просроченной, иной задолженности бюджетам и ее реструктуризации. В развитие реформы местного самоуправления и принципов бюджетного федерализма разработаны подходы и механизм стимулирования территорий к финансовому само обеспечению, предполагающие группировку муниципальных образований на основе системы минимальных пороговых значений критериев экономической самодостаточности территорий, влияющих на самодостаточность местных бюджетов, а также принятие дифференцированных по группам муниципальных образований решений о формах финансовых гарантий и помощи.

3.2 Методика оценки  самостоятельности бюджетов

Методические  подходы к формированию оценки бюджетов должны обеспечивать соблюдение ряда условий, к числу которых можно отнести следующие:

• применение тех или иных оценочно-аналитических показателей должно быть реализовано на всех уровнях бюджетной системы, что во многом определяется составом используемых показателей;
• в результате оценочно-аналитических процедур должно обеспечиваться стимулирование регионов к наращиванию их доходного потенциала, увеличению собираемости доходов;
• расчеты в основной своей массе не должны требовать дополнительных специальных знаний и специальной подготовки по работе с математическим и статистическим аппаратом, т.к. в условиях проводимой реформы местного самоуправления в России сложилась проблема обеспечения всех финансовых органов (региональных и муниципальных: районов (городских округов, сельских и поселковых) соответствующими квалифицированными кадрами.

Нами предлагается методика оценки самостоятельности  бюджетов, которая, как мы представляем, отвечает указанным выше требованиям. Она основана на использовании методов прямой и косвенной оценки бюджетов.

Прямая оценка предполагает формирование репрезентативной системы доходов  бюджетов территорий, исходя из значимости отдельных видов доходов. Анализ структуры доходов регионального бюджета Красногвардейского района Ставропольского края позволяет включить в состав региональной репрезентативной системы доходов бюджетов налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц и налог на имущество организаций в части, зачисляемой в региональных бюджет.

Для применения этого метода необходимо иметь сведения по фактически собранным налогам  и по налоговым базам по всем рассматриваемым  налогам и регионам. Имея данные по всем налоговым базам и по всем регионам, зная средний уровень налоговых  усилий, прилагаемых регионами для  сбора каждого налога, можно рассчитать объем поступлений, который мог  бы собрать каждый регион при соблюдении вышеназванных условий. Именно эта  величина и принимается за меру налогового потенциала региона.

Для каждого региона  оценка репрезентативной налоговой  системы включает пять шагов: определение  всех статей доходов местного бюджета; построение единой классификации статей доходов разных регионов; определение  состава стандартной налоговой  базы; для каждой налоговой базы определяется репрезентативная (средняя) ставка налогообложения; производится расчет налогового потенциала региона.

Данный метод  позволяет весьма достоверно и объективно оценить налоговый потенциал  региона. Относительные налоговые  доходы региона - это налоговые поступления, рассчитываемые на основе репрезентативной налоговой системы, то есть специально разработанной для целей оценки налогового потенциала системы налоговых  баз и ставок [8]. В состав такой

системы включаются действующие налоги, но, как правило, не в полном объеме, а в составе  наиболее значимых налоговых платежей из общего числа налоговых доходов  бюджета. Вместе с тем, это достаточно трудоемкий с практической точки  зрения метод оценки вследствие использования  чрезвычайно большого объема данных. В качестве его недостатка можно обозначить высокий уровень требований к качеству и сопоставимости используемой информации, которая не всегда в полной мере наличествует в современных условиях.

Для оценки доходного  потенциала бюджетов территорий в процессе его планирования и прогнозирования  целесообразно использовать приемы и методы аналитических процедур. Нами предлагается система аналитических  и расчетных показателей, совокупность которых является рекомендуемой  для выборочного или всеобщего  применения в зависимости от поставленных управленческих задач. Вместе с тем, ряд показателей целесообразно  включить в качестве обязательных индикативных критериев при регулярном мониторинге  территориальных бюджетов.