Государственный заказ как элемент системы управления финансовыми ресурсами Администрации Невского района Санкт-Петербурга

Таким образом, свобода выбора организационной схемы функционирования государственного заказа, предоставленная Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» облегчила регионам работу по созданию условий для размещения заказов в установленные сроки.2

1.3 Процесс формирования  и исполнения государственного  заказа и способы его размещения.

 Основные этапы государственного заказа.

Порядок использования средств бюджетов определяется требованиями Бюджетного кодекса РФ, других законодательных и иных нормативных правовых актов. Поэтому финансирование функционирования системы государственного заказа определяется базовыми положениями бюджетного законодательства и соответствует общим требованиям, применяемым в рамках бюджетного процесса.

В соответствии с действующим законодательством бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2000 года, во многом повлиял на процесс совершенствования системы государственного заказа. Среди прочего, он определил базовые принципы, на которых основана бюджетная система РФ, некоторые из которых самым непосредственным образом влияют на политику формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Например, реализация принципа сбалансированности бюджета, означающего, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита, ставит заслон на пути возникновения кредиторской задолженности бюджетов на поставленные товары (выполненные работы) в рамках государственного заказа.

Реализация принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств, заключающегося в необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, нацеливает государственных заказчиков на всемерную экономию финансовых ресурсов.

Принцип гласности, заключающийся в необходимости обязательного опубликования в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, представлении информации о ходе исполнения бюджетов, способствует достижению максимальной информационной открытости процедур бюджетных закупок. Примечательно, что никаких тайн бюджетных расходов на региональном и муниципальном уровнях власти быть не может. Согласно Бюджетному Кодексу секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип адресности и целевого характера использования бюджетных средств, означающий то, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с указанием направления их использования, нацеливает всех участников процесса государственных закупок на достижение конченых результатов, установленных контрактом.

Помимо общих, базовых принципов, вытекающих из требований к устройству и функционированию бюджетной системы, сфера государственных закупок также основана на ряде специфических принципов, которые детализируют ее сущностные характеристики. К числу таких принципов относятся: законность, эффективность, информационная открытость, добросовестная конкуренция, коллегиальность принимаемых решений, подконтрольность и др.

Принцип законности означает, что бюджетные закупки должны осуществляться в строгом соответствии с требованиями законодательства. Государственные заказчики и поставщики осуществляют взаимодействие на основе действующих правовых норм, предусматривающих равноправный и уважительный характер отношений, информационную открытость процесса и применение конкурентных процедур размещения заказов. Для обеспечения законности необходимо обеспечить подотчетность, контроль и ответственность. Деятельность государственных заказчиков и организаторов конкурса в части закупок должна документироваться и в случае необходимости предоставляться вышестоящим инстанциям, контрольным органам, а также в случаях определенных законодательством иным заинтересованным лицам. Государственные заказчики и поставщики несут всю полноту ответственности за результаты своей деятельности.

Принцип эффективности нацеливает на необходимость экономии бюджетных средств, при одновременном обеспечении высокого качества закупаемых товаров, работ и услуг.

Реализация принципа информационной открытости обеспечивает гласный и прозрачный характер осуществления бюджетных закупок. Сведения о закупках, осуществляемых в рамках государственного заказа, должны размещаться на специальном сайте в сети Интернет и публиковаться в официальном печатном издании. Система закупок должна позволять предприятиям, организациям и гражданам, независимо от их местонахождения, знакомиться с информацией о планируемых закупках и участвовать в конкурсных процедурах.

Реализация принципа добросовестной конкуренции обеспечивается за счет информационной открытости, равенства поставщиков и справедливости принимаемых решений. Государственные заказчики и организаторы конкурсов должны обеспечивать равное и справедливое отношение к претендентам и поставщикам. Критерии отбора должны в равной степени применяться ко всем претендентам независимо от организационно-правовой формы, отраслевой принадлежности и иных характеристик, не связанных с квалификацией, опытом, ценовой политикой и иными параметрами, оказывающими влияние на результаты их деятельности. Последнее должно достигаться за счет коллегиального и межведомственного характера принятия решений о предоставлении государственного заказа. Такие решения могут приниматься в рамках деятельности конкурсных комиссий. Решения принимаются не на основе мнения представителей какого-либо отдельного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а с учетом общей позиции, учитывающей довольно широкий спектр суждений.

Процесс формирования государственного заказа является составной частью бюджетного процесса. Формирование государственного заказа есть не что иное, как формирование натурально-вещественной формы расходов бюджета.

На стадии подготовки проекта бюджета на очередной финансовый год, во втором квартале года, предшествующего бюджетному, одновременно с разработкой прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетно-налоговой политики и перспективного финансового плана осуществляется формирование прогноза объема региональных закупок. На следующем этапе происходит формирование перечня государственных нужд, на основе которого идет формирование Реестра планов размещения государственного заказа. Окончательное формирование Реестра планов размещения государственного заказа происходит после рассмотрения и утверждения законов о бюджете.

Исполнение бюджета представляет собой процесс непосредственного формирования доходов и конкретное целевое использование денежных средств. Оперативное исполнение бюджета осуществляется в соответствии с поквартальной росписью доходов и расходов, устанавливающей использование бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств всех уровней по бюджетной классификации. Только после составления поквартальной росписи заказчики могут приступать к следующему этапу - составлению конкурсной и иной документации, а также опубликованию информации о проведении процедур размещения государственного заказа в соответствующих средствах массовой информации, которые производятся заказчиками в течение всего года. Поэтому формирование государственного заказа является самой длительной стадией государственного заказа.

Кроме того, до опубликования извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, о проведении запроса котировок, о предварительном отборе либо направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе должны быть созданы соответствующие комиссии. Поэтому к стадии формирования государственно заказа относится также определение соответствующей государственной комиссии.

Размещение государственного заказа представляет собой комплекс мероприятий и процедур, осуществляемых заказчиками по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения и ними государственного контракта. Оно производится в сроки и объемах, предусмотренных Планом процедур размещения государственного заказа.

Имеют место случаи, когда заказчиками производится размещение заказов, не обеспеченных финансированием. Такие ситуации возникают в связи с необходимостью организации в текущем году процедур закупок продукции для государственных нужд следующего года при отсутствии закона о бюджете наступающего года и плановых документов по формированию государственного заказа. При проведении таких закупок становится реальным возникновение противоречия между обязанностью заказчика в определенный срок заключить государственный контракт и отсутствием у него права на принятие бюджетного обязательства. Согласно статьям 70, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации заключение соответствующего государственного контракта напрямую запрещено. Однако данное противоречие возможно избежать, если при публикации извещения о проведении торгов на бюджет следующего года учесть максимальный период от даты вскрытия конвертов с заявками участников до даты регистрации контракта в Реестре с тем, чтобы к моменту регистрации контракта в Реестре был принят закон о бюджете, а также осуществлена сводная роспись бюджета, составленная в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджета.

Законодательством Российской Федерации и субъектов РФ установлено обязательное направление заказчиками сведений о закупках на всех этапах функционирования системы государственного заказа для их регистрации в соответствующих реестрах. Ведение реестров осуществляется на всех уровнях власти. Оно позволяет обобщать и анализировать информацию о государственном заказе, идентифицировать участие в нем субъектов малого предпринимательства, учреждений уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов, субъектов естественных монополий, подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий, а также осуществлять реализацию контрольных функций за деятельностью государственных заказчиков по всему процессу государственных закупок.

Формирование государственного заказа.

С переходом к рыночным отношениям, приватизацией предприятий и упразднением ставшего одиозным Госплана, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, важнейшая для жизнедеятельности страны и регионов функция планирования материально-технического обеспечения бюджетной сферы практически утратила свое значение и почти не использовалась. Неразвитость нормативно-методической основы этой функции в условиях рынка определяла спонтанность закупок, которые инициировались преимущественно исходя из текущих, а не перспективных плановых потребностей бюджетной сферы. Это, учитывая требования законодательства о соблюдении принципа конкурентности при размещении заказов, а также сроки проведения процедур закупок, приводило к затягиванию сроков процедур, увеличению числа размещений заказов у единственного источника и другим последствиям, ведущим к неэффективному расходованию бюджетных средств.

По поручению Президента Российской Федерации от 19.06.2003 № Пр-1144 о необходимости перехода на обоснование бюджетных заявок государственных закупок путем составления экономических расчетов оценки затрат с обязательным сопоставлением утвержденных в федеральном бюджете объемов закупок фактически выполненным по срокам, номенклатуре и сумме использованных средств, функция планирования закупок по существу была «реанимирована» Министерством экономического развития и торговли РФ.3 Восстановлена эта функция, к сожалению, только в «статистическом» виде, т.е. в форме сбора сведений о планируемых закупках продукции, преимущественно товаров, в натуральном и стоимостном выражении. Эта работа проводится Департаментом государственного регулирования тарифов и инфраструктурных реформ Минэкономразвития с использованием системы автоматизации процесса формирования сводного прогноза объемов закупок продукции. Соответствие этого прогноза реальному бюджету и фактическим закупкам за счет региональных бюджетов является весьма приблизительным, поскольку сведения о планируемых закупках вносятся «с листа», без детерминированной связи с государственными нуждами, стандартизированными или установленными законодательством нормативами обеспечения (нормами потребления) и бюджетом регионов.

Большое влияние на финансовые аспекты формирования государственного заказа оказала проводящаяся в настоящее время работа по переходу на принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Правительством РФ было принято постановление № 249 от 22.05.2004 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в России. Положения Концепции направлены на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления государственными финансовыми ресурсами на всех уровнях бюджетной системы. Значение Концепции состоит не только в определении направлений совершенствования бюджетного процесса, но и в активизации деятельности всех участников бюджетного процесса в целях повышения эффективности бюджетного планирования.

Суть проводимой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем расширения ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Это оказало определенное влияние на процессы формирования, размещения и исполнения государственного заказа. Прежде всего, результатом стало более тщательное планирование закупок, совершенствование ценообразования и процедур закупок и контроль за качеством поставляемой продукции. Таким образом, бюджетная реформа должна позитивно воздействовать на систему государственного заказа, прежде всего в плане экономии бюджетных средств и улучшения качества и иных параметров поставляемой продукции.

Планированию закупок на федеральном уровне уделяется все больше внимания. Так, в целях обеспечения представления обоснований объемов финансирования закупок Минэкономразвития России подготовило и направило в субъекты Федерации для составления прогноза на 2006 год методику экономических расчетов оценки планируемых затрат и объемов государственных закупок, в которой предусмотрены различные способы оценки объема затрат: нормативный, индексный, плановый, формульный. В стадии разработки находятся методические указания по порядку сопоставления и проверки плановых затрат бюджета, фактически произведенных в отчетном году.

В целом для бюджетного процесса роль планирования государственных закупок трудно переоценить, особенно для бюджета дефицитного. При превышении расходной части над доходной и росте государственного долга некоторых регионов, проблема оптимизации расходов во временном разрезе приобретает чрезвычайную актуальность. В этой связи планирование является не просто элементом оптимальной организации управленческого процесса, но и инструментом достижения его максимальной экономической эффективности.