Государственный заказ как элемент системы управления финансовыми ресурсами Администрации Невского района Санкт-Петербурга

4. Отсутствие защитных  мер от опасных последствий  демпингового снижения цены при  проведении торгов не позволяет  на практике реализовать известную  формулу «цена плюс качество». Поэтому эффективным при формировании  и согласовании начальной цены  может быть установление также  и предельно низкой цены, ниже  которой предложения участников  должны быть дополнительно обоснованы.

5. Расширены возможности  для изменения условий государственного  контракта в ходе его исполнения (заключение дополнительных соглашений), что, с одной стороны, порождает  злоупотребления со стороны должностных  лиц заказчиков, но вместе с  тем, способствует гибкости при  его исполнении.

6. Установление прямого  запрета для злоупотреблений  в части предъявления к участникам  размещения заказов таких требований, как наличие материально-технических  мощностей, персонала и т.п., требований  к качеству товара, работ, услуг, включение в документацию квалификационных  требований к участнику размещения  заказа (в том числе наличие  опыта работы, требование к деловой  репутации) означает, что по результатам  торгов могут быть выбраны  лица, не способные выполнить  государственный заказ.

           1.4 Нормативно-правовая база организации процесса закупок для государственных нужд в РФ

Формирование имущественной базы, необходимой для обеспечения деятельности государства, происходит путем закупок товаров для государственных нужд. Эти закупки оформляются государственными контрактами и договорами поставки товаров для государственных нужд. В Гражданском Кодексе выделена поставка товаров для государственных нужд как особая разновидность договоров поставки.14 Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 01 января 2000 года, также внес свой вклад в регулирование процесса организации закупок для государственных нужд. Кроме того, правовое регулирование отношений по поставке товаров, работ, услуг для государственных нужд нашло отражение в специальных законах: № 60-ФЗ от 13.12.1994 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее – Закон № 60-ФЗ), № 97-ФЗ от 06.05.1999 «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», № 53-ФЗ от 02.12.1994 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», № 79-ФЗ от 29.12.1994 «О государственном материальном резерве», № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», Указе Президента РФ № 305 от 08.04.1997 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и др.

Этот вид договоров не является новеллой в российском гражданском праве. Сделки, оформляющие закупку товаров для государственных нужд, в императорской России назывались казенными поставками (подрядами). Законодательство, регулирующее этот вид договоров, начало формироваться со времен эпохи Петра I. Казенные поставки были и сейчас остаются очень привлекательным для поставщиков видом договора. Привлекает и большой объем поставок, и гарантированная оплата из бюджета, и преференции (льготы и квоты), предоставляемые определенным категориям поставщиков. Поэтому государственный заказ нередко сопровождается злоупотреблениями как со стороны поставщиков, так и со стороны должностных лиц заказчиков.

За более чем двухвековой период регулирования этого вида договоров сформировался один из традиционных институтов российского договорного права. Однако в советский период, когда гражданское право в его обычном смысле практически отсутствовало, необходимости выделять этот вид договоров не было. Государство являлось практически единственным собственником имущества, участвовавшего в процессе производства материальных ценностей, и в производстве господствовали плановые отношения. Издавался административный (плановый) акт, который был законом и ему в обязательном порядке следовал договор.

В 90-е годы с изменением экономической и политической ситуации в стране началась реформация имущественных отношений. В 1993 году была принята новая Конституция, которая закрепила принцип единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности. Первая часть Гражданского Кодекса РФ вступила в силу с 01 января 1995 года, а вторая – с 01 марта 1996 года. В 1992 году был принят закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», а в декабре 1994 года принят закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», который с тех пор претерпел не одно изменение, последнее из которых было внесено федеральным законом № 19-ФЗ от 02.02.2006.15 Этот закон (№ 60-ФЗ) устанавливает только общие правовые и экономические принципы формирования и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд и распространяется только на закупки для федеральных государственных нужд. Деятельность государства в этот период в области закупок еще не была развита, государство больше внимания уделяло процессу продажи государственного имущества, так как в переходный период на первом месте стоял вопрос приватизации государственного имущества, а не формирования государственной имущественной базы.

Институт проведения массовых закупок для государственных нужд путем проведения конкурса и внеконкурсными способами фактически начал формироваться только с выходом Указа Президента РФ от 08.04.1997 № 305. В этом Указе впервые в таком масштабе были сформулированы возможные варианты и порядок проведения закупок для государственных нужд. Этими вариантами являлись несколько видов конкурса (открытый и закрытый, с предварительным отбором и без него, одноэтапный и двухэтапный), а также способ запроса котировок и способ закупки у единственного источника. Сфера применения Указа была значительно шире по сравнению с федеральным законом № 60-ФЗ. Положения Указа № 305 распространялись на закупки как для нужд федеральных, так и для нужд субъектов Российской Федерации.

06.05.1999 принят закон «О  конкурсах на размещение заказов  на поставки товаров, выполнение  работ, оказание услуг для государственных  нужд».16 Особенностью данного федерального закона являлось то, что он регулировал не любые отношения по закупкам товаров для государственных нужд, а только закупки только для нужд Российской Федерации и только путем проведения конкурса. В этой части положения Указа № 305, противоречащие закону, являлись недействующими, тогда как регулирование закупок способами запроса котировок и у единственного источника для нужд федеральных сохранилось в соответствии с Указом.

С момента принятия ФЗ № 97-ФЗ началась работа по разработке нового, улучшенного закона о государственном заказе. После нескольких лет проработки, в 2003 году законопроект «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных нужд» был внесен в Государственную думу и 21 июля 2005 года принят новый закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон), который вступил в силу с 01 января 2006 года. Статьей 65 названного закона в полном объеме отменен Федеральный закон № 97-ФЗ от 06.05.1999. Иные федеральные законы, принятые ранее в этой области, формально не отменены и должны применяться в части, не противоречащей федеральному закону № 94-ФЗ. С момента вступления в силу нового закона процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд устанавливается единым на всей территории Российской Федерации для всех категорий заказчиков, осуществляющих закупки как для нужд федеральных, так и для нужд субъектов Российской Федерации, а также муниципальными заказчиками для нужд муниципальных. Однако, как видно из названия нового закона, он регулирует только процесс размещения заказов. Другими словами, закон регулирует только процесс заключения гражданско-правового договора на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Вопросы формирования государственного заказа (государственных нужд) и исполнения государственных контрактов (в части, не урегулированной законом), остались за рамками нового закона и поэтому регулируются иным законодательством (как принятым до нового закона, так и тем, какое будет принято в будущем).

Таким образом, в настоящее время основой законодательного регулирования системы государственного заказа являются:

• Конституция РФ
• Гражданский кодекс РФ
• Бюджетный кодекс РФ
• Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
• Федеральный закон № 60-ФЗ от 13.12.1994 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Важную роль играет также Федеральный закон от 26.07.2006 № 145-ФЗ «О защите конкуренции». Статьи 17 и 18 названного закона устанавливает антимонопольные требования к торгам и особенности отбора финансовых организаций.

Все вышеназванные акты составляют основу законодательной базы в области поставок для государственных нужд. Иные федеральные законы, регулирующие поставки для государственных нужд в отдельных сферах деятельности государства (в области обороны страны и безопасности государства, сельскохозяйственного производства, формирования государственного резерва и др.) отражают специфику применения этого законодательства и должны соответствовать основному законодательству.

Кроме того, в развитие основного законодательства об организации процесса государственных закупок принята масса подзаконных актов, изданных Правительством РФ, министерствами и ведомствами, а также существует региональное законодательство, посвященное этому вопросу.

История развития нормативной базы в области госзакупок в нашей стране складывалась таким образом, что сегодня мы имеем достаточно объемное, порой противоречивое законодательство, в котором бывает непросто разобраться. Для того, чтобы уметь правильно применять нормативные акты, необходимо прежде всего помнить об иерархии применения законодательства. Если говорить о процессе размещения госзаказа, который представляет собой не что иное, как процесс заключения гражданско-правового договора, то он регулируется в первую очередь нормами гражданского права. Таким образом, иерархическая лестница применения гражданского законодательства в области размещения государственного заказа выглядит следующим образом:

• Конституция РФ – документ, имеющий наивысшую юридическую силу на всей территории РФ
• Гражданский кодекс РФ
• Бюджетный кодекс РФ – в части норм гражданских
• Федеральные законы о государственном заказе
• Указы Президента РФ
• Постановления Правительства РФ
• Акты федеральных органов исполнительной власти

Субъекты Российской Федерации имеют собственную нормативно-правовую базу организации и проведения государственных закупок. Однако при осуществлении государственных закупок решаются вопросы не только касающиеся процедуры размещения заказов, но и вопросы распоряжения государственной собственностью. А эти вопросы относятся к предметам ведения субъектов Российской Федерации как собственников принадлежащего им имущества. Поэтому положения местного и регионального законодательства по вопросам распоряжения собственностью (денежные средства тоже являются имуществом) имеют приоритет перед законодательством федеральным (п. 6 ст.76 Конституции РФ).

Таким образом, нормативно-правовая база организации и проведения государственных закупок различается при осуществлении закупок для нужд федеральных и для нужд субъектов РФ.

Для проведения закупок для федеральных нужд применяется следующее законодательство:

1. Конституция РФ
2. Гражданский Кодекс РФ
3. Бюджетный Кодекс РФ
4. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
5. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»
6. 6) Постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти – в случаях, предусмотренных Федеральным Законом № 94-ФЗ.

Для проведения закупок для нужд субъектов Российской Федерации применяется следующее законодательство:

1. Конституция РФ
2. Гражданский кодекс РФ
3. Бюджетный кодекс РФ
4. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
5. Постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти – в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ.
6. Региональное законодательство.

ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗАВ АДМИНИСТРАЦИИ НЕВСКОГО РАЙОНА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА.

2.1. Контроль за соблюдением законодательства в сфере размещения государственного заказа

Природа рынка государственных закупок предполагает разграничение между собственником денег (государством) и агентом закупки (заказчиком), вступающим от имени государства, в результате чего сфера государственного заказа объективно является почвой для зарождения и развития такого явления как коррупция. Материальное благополучие чиновников не практически не зависит от эффективности проведенных ими закупочных операций. А поскольку государство не может разориться в результате действий чиновников, неэффективные закупки будет, в конечном счете, оплачены налогоплательщиками.

В этой связи особое значение приобретает контроль. Он не только позволяет вскрыть неправомерные действия со стороны должностных лиц государственных заказчиков, но и является одной из форм обратной связи, благодаря которой субъекты управления получают необходимую информацию о действительном состоянии управляемой системы, что позволяет им правильно оценивать фактически сделанное, выявлять отклонения от цели и связанные с этим нежелательные последствия. Анализ результатов контроля позволяет вскрыть ранее неизвестные возможности и резервы управляемой системы, определить эффективность использования управленческих решений, способствовать повышению эффективности расходования бюджетных средств.