Кадровая политика органов местного самоуправления на примере города Владивосток

Данному органу непосредственно  посвящена ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ [3]. Несмотря на то, что Законом  достаточно подробно урегулированы  основные вопросы формирования и  деятельности представительного органа, само его понятие здесь отсутствует.

В системе органов местного самоуправления представительному  органу отводится особое место, поскольку  именно он непосредственно выражает волю всего населения муниципального образования, формализуя ее в своих  решениях. Некоторые авторы в подтверждение  данной точки зрения приводят следующие  аргументы: ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное  самоуправление осуществляется гражданами через выборные и иные органы местного самоуправления, при этом "иные" органы не называются. Отсюда делается вывод, что приоритет в законодательстве (в первую очередь в Конституции  Российской Федерации) [1] отдается именно представительным (выборным) органам.

Рассматривая представительный орган в качестве главного управленческого  института в системе местного самоуправления, необходимо выделить следующие его основные характеристики.

. Представительский характер  деятельности. Представительское направление  деятельности органов местного  самоуправления влечет за собой  особенный порядок установления  их полномочий. Согласно данному  порядку в ч. 10 ст. 35 Федерального  закона № 131-ФЗ устанавливаются  общеобязательные для всех представительных  органов местного самоуправления  вопросы исключительной компетенции,  круг которых не может быть  уменьшен уставом муниципального  образования.

. Выборность. Часть 2 ст. 3 Европейской хартии местного  самоуправления говорит о том,  что право местного самоуправления  осуществляется советами или  собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного,  равного, прямого и всеобщего  голосования.

Статья 130 Конституции Российской Федерации[1] также устанавливает  необходимость наличия в системе  местного самоуправления выборных органов.

И наконец, все нормативно-правовые акты о местном самоуправлении, принятые начиная с 1991 г., как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов, в обязательном порядке предусматривали  наличие выборного представительного  органа местного самоуправления.

. Временный характер осуществления  полномочий. Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального  закона № 131-ФЗ полномочия представительного  органа местного самоуправления  носят срочный характер. Однако  данный Закон не устанавливает  конкретный срок таких полномочий. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального  закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ  «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие  в референдуме граждан Российской  Федерации» срок полномочий представительного  органа муниципального образования  не может превышать пяти лет.

. Решение вопросов формирования  и организации деятельности представительных  органов местного самоуправления  посредством устава муниципального  образования.

Согласно ст. 34 и 35 Федерального закона № 131-ФЗ исключительно уставом  муниципального образования должны быть урегулированы следующие вопросы, касающиеся представительных органов  местного самоуправления: порядок формирования, структура, численность, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и организация деятельности.

Дума города Владивостока является представительным органом  города Владивостока. Депутаты Думы города Владивостока избираются населением города Владивостока на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании сроком на 5 лет. Дума города Владивостока состоит  из 35 депутатов, избираемых на основе смешанной (мажоритарно - пропорциональной) избирательной  системы (17 депутатов - по одномандатным  округам, 18 депутатов - по единому избирательному округу), и возглавляется председателем  Думы города Владивостока (ст. 21 Устава г. Владивостока). В ст. 22 Устава г. Владивостока раскрывается компетенция Думы города Владивостока[7].

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ главой муниципального образования является высшее должностное  лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования  собственными полномочиями по решению  вопросов местного значения.

Указанным Законом глава  муниципального образования включен  в структуру органов местного самоуправления. Поэтому многие ученые и юристы-практики рассматривают  главу муниципального образования  в качестве самостоятельного органа местного самоуправления.

Однако, по мнению П.В. Гулидова, глава муниципального образования  не может считаться органом местного самоуправления, поскольку само понятие  «орган» согласно словарю С.И. Ожегова  означает в данном случае «государственное или общественное учреждение, организацию». А поскольку глава муниципального образования являет собой физическое лицо, т.е. конкретного гражданина, наделенного  отдельными управленческими полномочиями, отнести его к организации (пусть  даже без права юридического лица) невозможно.

На взгляд П.В. Гулидова, главу  муниципального образования следует  рассматривать только в качестве выборного должностного лица местного самоуправления. Подтверждением данной точки зрения выступает следующее:

во-первых, согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования может быть избран на муниципальных выборах либо избран представительным органом муниципального образования из своего состава. Других способов формирования данного института  муниципального управления Закон не предусматривает. Это определяет один из основных признаков главы в  качестве элемента структуры органов  местного самоуправления - выборность;

во-вторых, общая характеристика главы муниципального образования  совпадает с определением должностного лица местного самоуправления, представленным в ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой должностным лицом  местного самоуправления является выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными  полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления". О  выборности главы муниципального образования  мы уже упоминали выше, кроме того, налицо и наличие у него исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения.

Однако Федеральный закон  № 131-ФЗ[3], опуская термин «выборное», характеризует главу муниципального образования в первую очередь  как высшее должностное лицо местного самоуправления.

Данное положение закономерно, поскольку компетенция главы  муниципального образования в качестве должностного лица местного самоуправления не ограничивается указанными исполнительно-распорядительными  полномочиями. Согласно ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ[3] глава муниципального образования обладает правом представлять муниципальное образование в  отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, а также правом действовать от имени муниципального образования без доверенности. Указанные  полномочия, которые необходимо рассматривать  как представительские, делают главу  муниципального образования по статусу  выше других должностных лиц местного самоуправления. Поэтому законодатель, употребляя по отношению к главе  муниципального образования термин «высшее должностное лицо» исходит  именно из этого симбиоза представительских  и исполнительских функций, характерных  для данного субъекта системы  местного самоуправления.

Согласно Закону от 6 октября 2003 г. должность главы муниципального образования является обязательной. До этого она была факультативной, могла вводиться в структуру  органов местного самоуправления, а  могла и не вводиться. Новый подход не вполне согласуется с положениями  Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей обязательность лишь представительного органа местного самоуправления, но в любом случае должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе  местного самоуправления. Авторитетный руководитель муниципального образования, способный решать проблемы населения, тем более нужен обществу, когда  происходит реформирование институтов публичной власти.

Глава муниципального образования  в соответствии с уставом муниципального образования:

) избирается на муниципальных  выборах либо представительным  органом муниципального образования  из своего состава;

) в случае избрания  на муниципальных выборах либо  входит в состав представительного  органа муниципального образования  с правом решающего голоса  и исполняет полномочия его  председателя, либо возглавляет  местную администрацию;

) в случае избрания  представительным органом муниципального  образования исполняет полномочия  его председателя;

) не может одновременно  исполнять полномочия председателя  представительного органа муниципального  образования и полномочия главы  местной администрации.

Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 36) [3] определяет лишь основные полномочия главы муниципального образования, к которым относятся:

подписание и обнародование  нормативно-правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

издание в пределах своих  полномочий правовых актов;

предъявление требования о созыве внеочередного заседания  представительного органа муниципального образования.

В остальном полномочия главы  муниципального образования должны быть определены уставом данного  муниципального образования.

Глава города Владивостока является высшим должностным лицом города Владивостока, обладающим в соответствии с Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава города Владивостока возглавляет  администрацию города Владивостока.

Глава города Владивостока избирается на муниципальных выборах сроком на 5 лет в порядке, установленном  Уставом в соответствии с федеральным  законом, Избирательным кодексом Приморского  края. Глава города Владивостока в  своей деятельности подконтролен и  подотчетен населению и Думе города Владивостока (ст. 27 Устава г. Владивостока) [7].

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом  муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования  полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации.

Местной администрацией руководит  глава местной администрации  на принципах единоначалия.

Главой местной администрации  является глава муниципального образования  либо лицо, назначаемое на должность  главы местной администрации  по контракту, заключаемому по результатам  конкурса на замещение указанной  должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Администрация города Владивостока является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Владивостокского городского округа, наделенным настоящим  Уставом полномочиями по решению  вопросов местного значения. Администрацией города Владивостока руководит глава  города Владивостока на принципах единоначалия. Администрация города Владивостока обладает правами юридического лица и является муниципальным учреждением (ст. 30 Устава г. Владивостока) [7].

К иным органам и должностным  лицам местного самоуправления можно  отнести контрольный орган муниципального образования, избирательную комиссию муниципального образования, депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением  местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о  его исполнении, а также в целях  контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной  собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных  выборах или представительным органом  муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный  орган муниципального образования  по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся  к их компетенции.

Контрольно-счетная палата города Владивостока является постоянно  действующим контрольным органом  города Владивостока, образуемым в  целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о  его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольно-счетная палата города Владивостока формируется решением Думы города Владивостока и состоит из 4 членов. Срок полномочий Контрольно-счетной палаты города Владивостока составляет 5 лет (ст. 33 Устава г. Владивостока) [7].

.2 Кадры и их роль  в системе муниципального управления

В органах местного самоуправления работает много специалистов высокой  квалификации, с большим опытом работы в своих сферах, но воспитанных  в старых традициях административно-командной  системы. Они не воспринимают собственную  деятельность как специфическую  муниципальную управленческую деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами или структурами  государственного управления. Причины  такого положения дел - это, прежде всего  недолгая история муниципального управления в России и несовершенная система  подготовки, переподготовки и повышения  квалификации муниципальных кадров[18. С. 67].