Кадровая политика органов местного самоуправления на примере города Владивосток

Принятый в 2003 г. Федеральный  закон № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], практически  являющийся новой редакцией Федерального закона № 154-ФЗ[2], требовал изменений  и законодательства о муниципальной  службе. Немаловажным фактором, также  вызывавшим необходимость совершенствования  правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной  службой, стал впервые провозглашенный  на законодательном уровне принцип  взаимосвязи государственной гражданской  и муниципальной службы. Этот принцип  обусловлен единством правовой природы  данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти.

В настоящее время с 01 июня 2007 года вступил в силу новый Федеральный  закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной  службе в Российской Федерации» [4], цель которого является совершенствование  правового регулирования отношений, связанных с поступлением на муниципальную  службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров  Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной  службе, отношений, связанных с прохождением и прекращением муниципальной службы, а также определением правового  статуса муниципальных служащих.

Муниципальную службу можно  определить в двух значениях: объективном  и субъективном.

В объективном смысле муниципальная  служба представляет собой комплексный  правовой институт - совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на муниципальную  должность, прохождением, отставкой  и т.д.

Согласно ч. 2 ст. 21 ранее  действовавшего Федерального Закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления» от 28.08.1995 № 154-ФЗ правовая регламентация муниципальной  службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия  и порядок прохождения муниципальной  службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования  в соответствии с упомянутым Законом  и законами субъектов РФ.

Подобная норма содержится и в ст. 42 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления» [3].

Правовые нормы, составляющие в своей совокупности институт муниципальной  службы, содержатся в федеральном  законодательстве, региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных  образований.

Комплексный характер института  муниципальной службы обусловлен тем, что помимо специальных норм о  муниципальной службе данный институт включает нормы трудового, административного, финансового и других отраслей права. Это, впрочем, свойственно и самой  отрасли муниципального права.

В субъективном смысле под  муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая  осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Говоря о муниципальной  службе, как об особом виде деятельности, следует, прежде всего, отметить, что  муниципальная служба представляет собой один из многих видов службы в обществе. Служба как родовое  понятие представляет собой вид  трудовой социальной деятельности, объектом воздействия которого является человек, личность, его основные социально-биологические  качества.

По мнению Л.В. Гусева, в  отличие от производственной деятельности, в результате которой создаются, в основном материальные ценности, служба носит нематериальный характер. Служебная трудовая деятельность может  осуществляться посредством создания и распространения духовных ценностей, состоять в обучении и воспитании. Труд служащих может заключаться  и в подготовке, принятии, реализации и контроле за исполнением различных  решений управленческого характера. Такой характер, в частности, носит  деятельность муниципальных служащих.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [4] определяет, что муниципальная служба - это  профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной  службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

О.Е. Кутафин справедливо  рассматривает муниципальную службу и как форму осуществления  публичной власти.

Можно выделить следующие  признаки муниципальной службы:

) это профессиональная  деятельность. Этот признак означает, что служебная деятельность должна  осуществляться непрерывно, в качестве  основного вида деятельности, на  основе специальных знаний и  навыков;

Вполне обоснованными  в связи с этим являются требования закона, предъявляемые к претендентам на муниципальную должность, а также  к муниципальным служащим. Ключевое значение для обеспечения профессионализма играет периодическая аттестация муниципальных  служащих.

) она осуществляется на  постоянной основе;

) она осуществляется на  муниципальной должности, не являющейся  выборной, т.е. на должности, предусмотренной  уставом муниципального образования  в соответствии с законом субъекта  Российской Федерации, с установленными  полномочиями на решение вопросов  местного значения и ответственностью  за осуществление этих полномочий, а также должность в органах  местного самоуправления, образуемых  в соответствии с уставом муниципального  образования, с установленными  кругом обязанностей по исполнению  и обеспечению полномочий данного  органа местного самоуправления  и ответственностью за исполнение  этих обязанностей, замещаемой путем  заключения трудового договора.

) Содержание муниципальной  службы как разновидности трудовой  деятельности обусловлено задачами, стоящими перед муниципальной  службой.

В ч.1 статьи 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной  службе в Российской Федерации"[4] дано определение понятия муниципального служащего, из которого следуют такие  признаки, в совокупности характеризующие  физическое лицо в качестве муниципального служащего, как:

муниципальным служащим является гражданин. С учетом нормы ч.1 ст.1 Закона речь идет о гражданах России, а также о гражданах иностранных  государств - участников международных  договоров РФ, в соответствии с  которыми иностранные граждане имеют  право находиться на муниципальной  службе;

гражданин исполняет обязанности  по должности муниципальной службы в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами (прежде всего, в соответствии с Законом) и законами субъекта РФ;

за исполнение обязанностей по должности муниципальной службы гражданину выплачивается денежное содержание за счет средств местного бюджета.

В силу прямого указания в  ч.2 ст.1 Закона не являются муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных  образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (лица, замещающие муниципальные должности).

Следует отметить, что определение  понятия муниципального служащего  дано в ч.1 статьи 10 Закона по аналогии с положениями статьи 13 Закона о  государственной гражданской службе, раскрывающей понятие государственного гражданского служащего: государственный  гражданский служащий - гражданин  РФ, взявший на себя обязательства  по прохождению государственной  гражданской службы; государственный  гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Как говорилось выше, замещение  должностей муниципальной службы на основе трудового договора (для главы  местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это  предусмотрено для государственных  гражданских служащих, является принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса  государственных гражданских служащих. Данное положение Закона является одной  из его концептуальных основ, поскольку  позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Норма о том, что поступление  гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя  нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы по аналогии с положением ст.13 Закона о государственной гражданской  службе закреплена в ч.8 ст.16 Закона.

23 мая 2007 года Законодательным  Собранием Приморского края был  принят Закон Приморского края  «О муниципальной службе в  Приморском крае» [6]. В данном  законе раскрываются такие понятия,  как: муниципальная служба, муниципальный  служащий, должность муниципальной  службы и т.д.

Статья 10 Закона Приморского  края «О муниципальной службе в Приморском крае» раскрывает понятие муниципального служащего. Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в  порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами Приморского края, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое  за счет средств местного бюджета. В  ст. 11 указанного закона дан перечень основных прав муниципального служащего, к ним относятся: 1)ознакомление с  документами, устанавливающими его  права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями  продвижения по службе; 2)обеспечение  организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных  обязанностей; 3)оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством  о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом); 4)отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности  рабочего (служебного) времени, предоставлением  выходных дней и нерабочих праздничных  дней, а также ежегодного оплачиваемого  отпуска; 5)получение в установленном  порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных  обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании  деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования; 6)участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной  должности муниципальной службы; 7)повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом  за счет средств местного бюджета; 8)защиту своих персональных данных; 9)ознакомление со всеми материалами своего личного  дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами  до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному  делу его письменных объяснений и  т.д. [6]

В ст. 12 Закона Приморского  края «О муниципальной службе в Приморском крае» приведен перечень основных обязанностей муниципального служащего.

В ст. 16 Закона Приморского  края «О муниципальной службе в Приморском крае» раскрывается порядок поступления  на муниципальную службу.

При поступлении на муниципальную  службу гражданин представляет:

)заявление с просьбой  о поступлении на муниципальную  службу и замещении должности  муниципальной службы;

)собственноручно заполненную  и подписанную анкету по форме,  установленной Правительством Российской  Федерации;

)паспорт;

)трудовую книжку, за исключением  случаев, когда трудовой договор  (контракт) заключается впервые;

)документ об образовании;

)страховое свидетельство  обязательного пенсионного страхования,  за исключением случаев, когда  трудовой договор (контракт) заключается  впервые;

)свидетельство о постановке  физического лица на учет в  налоговом органе по месту  жительства на территории Российской  Федерации;

)документы воинского учета  - для военнообязанных и лиц,  подлежащих призыву на военную  службу;

)заключение медицинского  учреждения об отсутствии заболевания,  препятствующего поступлению на  муниципальную службу;

)сведения о доходах  за год, предшествующий году  поступления на муниципальную  службу, об имуществе и обязательствах  имущественного характера;

)иные документы, предусмотренные  федеральными законами, указами  Президента Российской Федерации  и постановлениями Правительства  Российской Федерации.

Поступление гражданина на муниципальную  службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной  службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством  с учетом особенностей, предусмотренных  Федеральным законом. Поступление  гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя  нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы.

При замещении должности  муниципальной службы в муниципальном  образовании заключению трудового  договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной  службы, их соответствия установленным  квалификационным требованиям к  должности муниципальной службы.

Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной  службы устанавливается муниципальным  правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование  его условий, сведений о дате, времени  и месте его проведения, а также  проекта трудового договора не позднее  чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании  и порядок ее формирования устанавливаются  представительным органом муниципального образования[6].