Проблемы взаимодействия и организационных отношений и пути их решения в системе таможенных органов

В нашем случае имеет место субординационное взаимодействие в отношениях управления, то есть ФТС  России имеет подчиненное положение  по отношению к Правительству.

Итак, упомянутая двусубъектность управленческих отношений проистекает из особенностей государственного управления. Если рассматривать этот вопрос шире, то необходимо отметить, что в соответствии с Конституцией РФ государственная власть подразделяется на три ветви: исполнительную, законодательную и судебную. Помимо этих ветвей предусмотрен такой орган управления как Президент РФ. То есть, по сути, подчинение ФТС России Правительству продиктовано необходимостью отнесения таможенной службы к одной из ветвей власти и указывает на место таможенных органов в системе государственного управления[9].

Целесообразным представляется рассматривать отношения управления не применительно к таможенному делу, как объекту в целом, но к отдельным его элементам. Поскольку, каждый элемент представляет собой обособленную систему взаимоотношений, то и принципы и методы управления могут несколько различаться. Кроме того, большинство отношений управления подразумевает наличие в объекте управления субъектности, то есть, по сути, присутствия некоторого лица или группы лиц. Таким образом, наиболее полно основные методы и принципы управления, раскроются на примере управления таможенными органами.

Об управленческом взаимодействии можно говорить как  о реально существующем только в  случае, если объект управления выполняет  команды субъекта управления. Для того, чтобы это выполнялось, необходимо, во-первых, наличие у субъекта управления потребности и возможности управлять объектом управления, и во-вторых, наличие у объекта управления готовности и возможности эти команды выполнять.

Не смотря на то, что таможенное дело представляет собой не столько единый цельный объект, сколько некоторую совокупность элементов, за выполнение управляющих команд в рассматриваемом объекте ответственный только один элемент - таможенные органы. Остальные составляющие таможенного дела, с точки зрения управления, являются процедурами, при которых таможенные органы состоят передаточным и управляющим элементом. То есть, только таможенные органы имеют возможность выполнять управляющие команды. Потребность же субъекта в управлении объектом проявляется в том, что таможенное дело позволяет обеспечивать ряд жизненно важных функций государства, таких как наполнение бюджета, обеспечение безопасности государства и населения[5].

Часто условия  осуществления управления сводятся только к условиям осуществления управленческой деятельности субъектом управления. Такой подход в силу того, что вместо диалектического единства субъекта и объекта управления рассматривается одностороннее воздействие субъекта управления на объект, приводит к неверным выводам по поводу сущности и природы возможности осуществления управления. Подмена диалектической взаимосвязи субъекта и объекта управления их субординационным расположением и, как следствие этого, только функциональный взгляд на управление оставляют за пределами границ рассмотрения движущее начало управления. Этим началом является противоречие между управляющим и управляемым субъектами, порождающее, с одной стороны, необходимость управления, и разрешаемое, с другой стороны, в процессе осуществления управления. Поэтому, сколько бы полно ни учитывались возможности и готовность объекта управления выполнять управленческие команды, в том случае, если они рассматриваются только как основа для поиска и выработки наиболее эффективных управленческих воздействий, оценка возможностей осуществления управления будет носить односторонний характер, а следовательно, она будет неадекватной реальным возможностям осуществления управления. То есть, смотреть на управление с позиций субъекта управления, того, как он воздействует на объект управления неверно. Нужно смотреть с позиций взаимодействия субъектов.

В таможенном деле взаимодействие субъектов осуществляется на уровне Правительство - ФТС России и ФТС России - участники ВЭД. Отношения  Правительство - ФТС России отражают непосредственную взаимосвязь объекта и субъекта управления. Участники ВЭД же не являются субъектом управления, как таковые. Однако они являются представителями среды, в которой осуществляется таможенное дело и на которую оно нацелено. То есть, вышеупомянутое противоречие представляет собой не только отклонения управляемого объекта от параметров функционирования, но и ожидания объекта управления в отношении своих действий, и является следствием взаимодействия объекта управления со средой[3].

Отношения управления не являются изначальными отношениями, а базируются на более глубинных отношениях, таких как экономические или морально-этические. Можно выделить несколько различных видов отношений управления в зависимости от того, какие изначальные отношения преимущественно лежат в их основе. Естественно, в реальной практике отношения управления имеют комплексный характер, однако применительно к определенным уровням и объектам управления наблюдается доминирование отдельных видов отношений управления. Наблюдается также и смена во времени взаимных позиций отношений управления различных видов.

Применительно к таможенному делу также невозможно выделить явный доминирующий вид  отношений управления. Исторически  в основе лежали экономические отношения. Однако со временем данный вид отношений отодвигался на второй план, на первый же выходили административные отношения. Кроме того, поскольку таможенное дело представляет на сегодняшний день достаточно сложно организованный объект управления, имеющий перед собой множество целей и задач и охватывающий достаточно широкую сферу деятельности государства и общества, отношения управления также имеют различный характер. Тем не менее, на наш взгляд, наиболее весомыми в настоящее время являются административные и экономические отношения.

Таким образом, можно отметить, что таможенное дело как объект управления представляет собой сложно организованный объект состоящий из ряда элементов. При  этом один из элементов - таможенные органы - являются в свою очередь субъектом  управления. Наряду с таможенными органами субъектом управления является Правительство РФ. Такие взаимоотношения между субъектом и объектом управления проистекают из особенностей государственного управления. Как следствие - другая особенность взаимоотношений управления - два уровня взаимосвязи. В отношениях же управления основную роль играют экономические и административные[6].

Итак, рассмотрев основные понятия в области управления таможенным делом, очевидно, что принципы управления, являясь объективным отражением закономерностей функционирования некоторой системы, задают своего рода структуру или рамки управления ею, в то время как принципы указывают на то, каким способом данная структура будет реализовываться.

2. Анализ системы взаимодействий и взаимосвязи таможенных органов.

1. Организационная структура таможенного органа

Под организационной  структурой управления понимают упорядоченную  совокупность элементов иерархической  системы управления и их взаимоотношений  друг с другом, обеспечивающих развитие этих элементов как единого целого.

Описание видов  организационных структур управления в таможенных органах, во-первых, основываются на базе системно-описательной матрицы  таможенного дела (экономика, право, организация, психология), а во-вторых, включают в себя различные управленческие подразделения, способные, качественно выполнять определенные функции, взаимодействие между ними и внешней средой в ходе функционирования всей таможенной системы[4].

Ключевой целью  в построении структуры управления является четкая дифференциация задач  и функций между различными управленческими подразделениями при соблюдении основных процессов управления в таможенной системе. Эта цель достигается путем организации таможенных структур управления в соответствии с описательно-познавательной матрицей таможенного дела. Наглядно это видно на уровне основной ячейки (элемента) таможенной системы — таможни. В таблице 1 представлена схема построения организационной структуры управления таможни на базе описательно-познавательной.

Таблица 1

Схема построения организационной структуры управления на базе описательно-познавательной матрицы таможенного дела

Если в организации (службе, системе органов и т.п.) наблюдаются только линейные взаимоотношения, то организационная структура управления в ней называется линейной. Линейная структура основана на строгой подчиненности нижестоящего уровня управления вышестоящему. Все функции управления таможенным органом сосредоточены в одних руках — начальника таможенного органа. Ее достоинство - в однозначности управленческого воздействия и жесткой формализации решений. Здесь не может быть различных толкований приказов, распоряжений и указаний. Отношения между соподчиненными звеньями просты. При линейной структуре управления соблюдается принцип единоначалия, полной ответственности руководителей за результаты работы подчиненных. Она также практически исключает получение исполнителями противоречивых и не увязанных между собой заданий и распоряжений.

Если на линейные взаимоотношения накладываются  функциональные, то организационная  структура управления в такой  организации называется линейно-функциональной или просто функциональной[4].

Основу линейно-функциональной структуры составляет вертикальный принцип построения и специализация управленческих подразделений по функциональным подсистемам таможенного органа. Линейность в данной структуре означает, что каждый подчиненный имеет начальника, а каждый начальник имеет несколько подчиненных. Функциональное управление осуществляется совокупностью подразделений, специализированных на выполнении конкретных видов работ, необходимых для принятия решений в системе линейного управления.

Функциональное управление существует наряду с линейным, что  создает двойное подчинение для исполнителей: линейное подчинение (например, начальник отдела статистики таможни линейно подчиняется заместителю начальника таможни по экономике, начальнику таможни и т.д.) и функциональное подчинение (тот же самый начальник отдела таможенной статистики таможни функционально подчиняется начальнику соответствующего отдела статистики РТУ и начальнику Управления таможенной статистики и анализа ФТС, т.е. находится в подчинении непосредственного руководства таможни и своей функциональной системы, находящейся в вышестоящем таможенном органе)[4].

Таким образом, в каждой подсистеме формируется иерархия таможенных служб, проходящая сверху донизу. Результаты работы любого подразделения, службы аппарата управления оцениваются показателями, характеризующими реализацию ими своих целей и задач.

Линейно-функциональная структура широко применяется в  таможенных органах. На рисунке 1 приведена  схема линейно-функциональной структуры  управления в таможенных органах.

Рис. 1. Схема линейно-функциональной структуры управления в таможенных органах

Таким образом, линейно-функциональная структура  включает в себя специальные службы, подразделения при линейных руководителях, которые помогают выполнять поставленные перед ними цели и задачи[4].

Функциональная организационная  структура управления требует создания специальных подразделений для  выполнения определенных функций на всех уровнях управления. Функциональная специализация аппарата управления, а именно ей в последнее время  начинают уделять все большее понимание в таможенных органах, повышает эффективность его деятельности. Вместо универсальных руководителей, которые должны разбираться в особенностях всех функций управления, появляется штат специалистов, имеющих высокую компетентность в своей области и отвечающих за определенное направление деятельности. Так появляются функциональные службы, к которым в таможенных органах можно отнести Управление кадров и учебных заведений ФТС РФ, отделы кадров и отделы подготовки кадров таможенных органов, финансовые службы, службы по борьбе с таможенными правонарушениями, службы материально-технического снабжения и др. В этих условиях приобретает важное значение функция управления деятельностью руководителей служб, т.е. организация межфункциональной координации управленческой деятельности.

Аналогично при создании в рамках линейной структуры управления института помощников и советников, которые готовят соответствующие  рекомендации руководителю, организационная  структура управления получает название линейно-штабной[4].

Основу линейно-штабной  структуры управления составляет принцип функционального разделения управленческого труда с использованием штабных (аппаратных) служб разных уровней. Создание линейно-штабных структур есть первый шаг к функциональной специализации в управлении.

На рисунке 2приведена условная схема линейно-штабной структуры управления таможенных органов России.

Рис. 2. Линейно-штабная структура управления в таможенных органах

Перечисленных выше организационных структур управления в чистом виде не бывает. Как правило, в управлении преобладает комбинированная (смешанная) структура. Подобная комбинированная структура составляет основу построения управления всей таможенной службой РФ.

В последние годы в управлении стали все чаще применяться так называемые органические структуры, среди них наибольшее распространение получили программно-целевые, проектные и матричные.