Формирование и использование Стабилизационного фонда в РФ

Снижение контрактных цен на нефть Urals на 1 долл.  за баррель уменьшает поступление в консолидированный бюджет.  При этом практически весь объем приходится на федеральный бюджет.

Важно отметить, что динамика цен на нефть характеризуется  непредсказуемостью. Многочисленные эмпирические исследования не выявили определенного правила изменения цен в долгосрочном временном горизонте. Иными словами, высокая зависимость российской экономики от сырьевого сектора представляет собой серьезный потенциальный источник неопределенности. Как следствие, повышается возможность рисков нестабильности в финансовой сфере в случае шоков на мировых сырьевых рынках. Причем для России такие риски являются внешними, то есть непосредственно не подконтрольными правительству.

Уязвимость российской экономики по отношению к внешним шокам в полной мере появилось в 1998г. Резкое падение цен на нефть до уровня 12 долл. за баррель привело к существенному бюджетному дефициту, резкому росту государственного долга. Успешное развитие российской экономики поле кризиса можно рассматривать скорее как исключение. Обычно подобный финансовый кризис сопровождается глубоким спадом, как это было в последние годы в Аргентине, Венесуэле и в других странах.

Значительный профицит по счету текущих операций платежного баланса, при относительно небольшом дефиците по счету операций с капиталом и финансовыми инструментами в условиях политики, направленной на недопущение чрезмерного укрепления рубля, приводит к существенному наращиванию валютных резервов Банка России и соответственно к росту денежного предложения (см. табл. 1).

Таблица 1

Динамика отдельных  показателей  платежного баланса 

и денежно –  кредитной  сферы России

	2003	2004	2005
1	2	3	4
Прирост валютных резервов, млрд.  долл.	26,4	45,2	57,7

Продолжение таблицы 1 на странице 12

Окончание таблицы 1

1	2	3	4
Прирост денежной базы, %	49,6	24,9	31,7
Инфляция, % (дек./дек.)	12	11,7	10,9
Повышение реального эффективного курса рубля, % (дек./дек.)	4,1	4,7	10,5
Повышение реального курса рубля  к доллару, % (дек./дек.)	18,9	14	3,9
Сальдо счета текущих операций, % к ВВП	8,3	10,3	11,4

 

Для решения указанных  проблем в составе федерального бюджета на 2002г. впервые было предусмотрено  формирование финансового резерва. Начиная с 2004г. Россия перешла к  использованию более сложного  и эффективного инструмента – Стабилизационного фонда. [16, с.28 - 31]

 

1.2 Особенности  формирования Стабилизационного  фонда в России

 

В нашей стране с учетом ее огромной территории, множества  резко отличающихся по уровню добычи полезных ископаемых  климатических  зон образуется значительно варьируемая по размерам дифференциальная рента (в классической  терминологии – дифференциальная рента первого рода), которую, на наш взгляд, следует условно разделить на две части:

-  чисто горная рента, возникающая в результате неодинаковых качества и горнотехнических условий эксплуатации конкретных месторождений, например, различий в суточных дебитах нефти или в содержании золота в руде;

-  монопольная (сопутствующая) горная рента, определяемая природно-климатическими, инфраструктурными, физико-географическими и социально – экономическими условиями расположения и освоения месторождения и добычи полезных ископаемых.

Помимо монопольной  и чистой горной дифференциальной ренты  при реализации отдельных видов  полезных ископаемых возникает существенная  по величине ценовая рента. Экономическая природа ценовой и горной ренты качественно различается. Ценовая рента не связана с природно-географическими и горнотехническими условиями эксплуатации месторождения.  Она определяется мировым распределением  природных ресурсов, когда одни государства имеют, добывают и экспортируют, например, нефть, а другие в силу ее отсутствия являются только  потребителями нефти. В результате баланса производства – потребления нефти на международных биржах устанавливается мировая цена на  сырую нефть и нефтепродукты. Вместе с тем в добывающих  (и экспортирующих) странах формируется внутренняя цена, на нефть исходя из присущих им специфических  экономических отношений, системы налогообложения, уровни оплаты кредитных, материальных и трудовых ресурсов. Соответственно разность между внешними (мировыми) и внутренними ценами на отдельные виды минерального сырья и продукты их передела следует понимать  как ценовую ренту.

Горная и ценовая  рента не зависят от недропользователей.  И если первая дарована природой, то вторая – мировой конъюнктурой цен. ⁹ В России законодательством провозглашена государственная собственность на недра. Следовательно, и горная, и ценовая рента на праве этой собственности принадлежат российскому обществу, всем гражданам России, от имени которого правительство должно определять, куда направлять ренту, поступающую в налоговые доходы государства. Сегодня можно утверждать, что в соответствии  с бюджетным законодательством большая часть ценовой ренты, возникающей при экспорте товарной нефти, изымается именно в Стабилизационный фонд.

Порядок его образования  предполагает установление планки отсечения  в виде цены одного барреля нефти, при превышении которой сумма  вывозной таможенной пошлины на нефть поступает в Фонд. В соответствии с методикой расчета ценовой ренты планка отсечения должна соответствовать внутренней цене  на нефть в России. До 2006г. она  была принята государством  на уровне 20 долл. за 1 барр.  нефти марки Urals (или 146 долл.  за 1 т), а с 2006г.  повысилась до 27 долл. за 1 барр. (197,1 долл. за 1 т). Второй источник накопления  Стабилизационного фонда - увеличение суммы НДПИ сверх указанной планки. Третьим источником является, как отмечалось, превышение запланированного профицита бюджета, но при складывающихся  мировых ценах на нефть этот источник по сравнению с ценовой рентой  и связанным с ней ростом НДПИ незначителен. [7, с. 72 - 73]

 

1.3 Источники  формирования Стабилизационного  фонда

 

В идеале способ формирования Стабилизационного фонда должен обеспечивать  максимально полное перечисление  в него конъюнктурных  доходов (разность между фактическими доходами экономики (бюджета) и расчетными доходами при «стандартных» мировых ценах) бюджета и предотвращать направление  в Стабилизационный фонд доходов, не связанных с колебаниями внешней конъюнктуры. Чем больше конъюнктурных доходов оказывается  в Стабилизационном фонде, тем легче обеспечить устойчивость бюджета в условиях изменчивости внешней среды. С практической точки зрения направлять  в Стабилизационный фонд доходы от экспорта сырьевых товаров целесообразно, если:

- источником конъюнктурных  доходов служат выраженные колебания  цен на определенный сырьевой товар;

- данный вид конъюнктурных  доходов вносит ощутимый вклад  в доходы экономики или бюджета;

- дополнительные доходы  достаточно легко выделить.

В рамках действующей  налоговой системы этим требованиям  удовлетворяют, прежде всего, НДПИ на нефть, экспортные пошлины на нефть и нефтепродукту и на газ. Из этих четырех потенциальных источников формирования  Стабилизационного фонда в него автоматически перечисляются только два первых налога (для НДПИ перечисляется федеральная доля, составляющая 95% поступлений). В таблице 2 представлен более детальный расчет вклада различных источников формирования Стабилизационного фонда.

 

Таблица 2

Структура конъюнктурных  доходов бюджета

из нефтегазового  сектора в 2006г.

 

	Поступления в бюджет (млрд. долл.)		Поступления в Стабилизационный фонд (млрд. долл.)		Расчетная доля зачисления бюджетных доходов в Стабилизационный фонд, %
	При изменении цены на 1долл./барр. (4долл./ тыс. куб. м)	Всего	При изменении цены на 1долл./барр. (4долл./ тыс. куб. м)	Всего
1	2	3	4	5	6
НДПИ на нефть	0,72	17,4	0,69	16,5	95
Экспортная пошлина на нефть	1,15	27,6	1,15	27,6	100
Экспортная пошлина на нефтепродукты	0,23	5,5	0,00	0	0
Налог на прибыль	0,11	2,6	0,00	0	0
Всего по нефтяному сектору	2,21	53,0	1,84	44,4	83
Экспортная пошлина на газ	0,21	5,0	-	-	-
Налог на прибыль	0,13	3,1	-	-	-
Всего по газовому сектору	0,33	8,2	-	-	-
Итого по нефтегазовому  сектору	2,54	61,2	1,84	44,1	72

 

Как и выше, конъюнктурные  доходы при базовой цене 27 долл./барр. рассчитаны при соответствующей  коррекции «стандартных» цен  всех других сырьевых товаров.  В  качестве «единичного» изменения цены на газ приняли 4 долл./тыс. куб. м, что примерно соответствует росту стоимости нефти на 1 долл./барр.

Таким образом, можно  сделать вывод о неполноте  источников формирования Стабилизационного  фонда: с экономической точки  зрения в него следовало бы автоматически перечислять также экспортные пошлины на нефтепродукты и газ. В этом случае средства, направляемые в Стабилизационный фонд, существенно (на ¼) возросли бы и составили 61% от суммарных конъюнктурных доходов экономики, 87% от конъюнктурных доходов, поступающих в бюджет, и 95% от доходов в федеральный бюджет. [11, с.39 - 40]

 

1.4 Базовая  цена

 

При введение в действие механизма Стабилизационного фонда  базовая цена была установлена на уровне, равном средней цене на нефть  за предыдущие 10 лет. Однако по своей сути данный показатель должен отражать не прошлое, а ожидаемое в будущем среднее значение цены. Это тем более актуально, что, как свидетельствуют исторические данные, цены на нефть изменяются нехаотично: скорее достаточно длительные (10 – 15 лет) периоды высоких и относительно низких цен чередуются. «Стандартный» уровень цен может изменяться под влиянием как объективных факторов (например, растущего спроса на сырье и энергоносители со стороны Китая), так и действий участников рынка (олигопольных поставщиков либо картелей). Соответственно гипотеза относительно будущего уровня цен должна учитывать и их пошлую динамику, и анализ прогнозных показателей. Проиллюстрируем на примере опасность ориентации только на наблюдавшиеся в прошлом цены.

 

Предположим, что Стабилизационный фонд был создан в 1986г. Средняя цена на нефть  за предыдущие 10 лет (в ценах 2004г.) составляла 55долл./барр. Установление базовой цены на таком уровне привело бы к глубокому бюджетному кризису, поскольку на протяжении следующих 10 лет цены на нефть колебались в диапазоне 19 – 32 долл./барр.  при среднем значении 24 долл./барр. (в два с лишним раза ниже базовой цены). Не спасает положение здесь и постоянная  коррекция базовой цены по принципу «ползущей средней», например установление ее на каждый год на уровне средней за предыдущие 10 лет  фактической цены. Так, в период 1986 – 1990гг. «ползущая средняя» за последние 10 лет превосходила бы текущие цены в среднем на 25 долл./барр.

 

Повышение базовой цены Стабилизационного фонда с 20  до 27 долл./барр. многие аналитики рассматривают как признак ослабления  бюджетной политики. С этим вряд ли можно согласиться: таким признаком, было бы более широкое использование бюджетных доходов от экспорта сырьевых товаров без изменения гипотезы о будущей динамике цен (что привело бы к увеличению размера структурного дефицита). Фактически повышение базовой цены отражает пересмотр представлений о будущем уровне цен на нефть, вполне обоснованный, как и прошлой динамикой, так и прогнозами. Согласно большинству последних прогнозов, в период до 2010г. цены на нефть будут оставаться высокими, во всяком случае, не спустится ниже 35 долл./ барр.  В тоже время средняя цена на нефть за последние 10 лет (1996 – 2005гг.) в ценах 2005г. составила 27 долл./барр. Это дает достаточные аргументы  для повышения базовой цены  Стабилизационного фонда с 2006г. до 27 долл./барр.

Учет только долларовой инфляции делает целесообразной регулярную коррекцию базовой цены: тогда  при нынешних темпах инфляции требуется  ее повышение примерно на 0,6 долл./барр. в год. Вместе с тем должны быть сформулированы ясные принципы определения базовой цены, чтобы в будущем она не могла пересматриваться произвольно. Отметим необходимость четкого разделения двух  часто отождествляемых вопросов – дополнительного использования конъюнктурных доходов и повышение базовой цены. Базовая цена должна иметь объективную основу, отражая лишь гипотезу относительно  уровня цен в предстоящие годы. Повышение оценки «стандартных» экспортных цен равносильно увеличению регулярных доходов  экономики и бюджета, что позволяет увеличить расходы притом же показателе структурного дефицита. В отличие от этого решение расходовать  больше конъюнктурных доходов  в период высоких цен  повышает целевой показатель  структурного дефицита  при неизменной величине регулярных доходов и, таким образом, требует коррекции ориентиров фискальной политики. [11, с. 40 - 41]

Глава 2. Стабилизационный фонд как инструмент контрциклической политики

 

Систематический процесс  накопления и использования конъюнктурных доходов осуществляется с помощью Стабилизационного фонда, который формирует особый режим использования конъюнктурных доходов, создавая тем самым основу для проведения эффективной контрциклической фискальной и монетарной политики. Наличие Стабилизационного фонда само по себе еще не гарантирует ее последовательной реализации, однако вряд ли можно обеспечить долговременную защиту экономики от колебаний внешней конъюнктуры без использования механизма Стабилизационного фонда.

 

Специальные режимы управления доходами государства от нефтяного сектора действуют в большинстве нефтедобывающих стран (Азербайджане, Венесуэле, Казахстане, Кувейте, Норвегии), а иногда применяются и на субфедеральном уровне, например в штате Аляска. Использование таких доходов направлено на решение  двух задач: сглаживание воздействия внешней конъюнктуры на экономику и перераспределение части доходов от эксплуатации природных ресурсов в пользу будущих поколений.

 

К характерным чертам российского Стабилизационного  фонда можно отнести:

- постановку перед  ним изначально только задачи  сглаживания  краткосрочных колебаний  мировых цен на энергоносители;

- законодательное закрепление  фиксированных источников формирования  Фонда;

- прозрачность пополнения  и использования Фонда.

Механизм Стабилизационного фонда действует как автоматический стабилизатор: поступления в него (и соответственно ресурсы, используемые для проведения контрциклической политики) прямо зависят от конъюнктурных доходов нефтяного сектора. Вместе с тем законодательству о Стабилизационном фонде присущ ряд серьезных недостатков. Во – первых, ни чем не ограниченны возможности использования его средств при неблагоприятной конъюнктуре: при снижении цены на нефть  хотя бы на 1 доллар от базового уровня  правительство формально получает право потратить  из Фонда любую сумму. Во – вторых, не регламентируется использование его средств сверх минимальной «резервной» суммы в 500 млрд. руб. при благоприятной конъюнктуре. В – третьих, сама эта сумма не имеет серьезного обоснования (неясно даже, в каких единицах следует ее устанавливать  - в рублях, долларах или процентах ВВП). По мнению некоторых экономистов, она вообще не нужна,  поскольку конъюнктурные доходы должны расходоваться только при ухудшении конъюнктуры. В – четвертых, отсутствует единство взглядов на определение цены  отсечения: диапазон предложений здесь достаточно широк – от 10 до 40 долл./барр.