Формирование и использование Стабилизационного фонда в РФ

* Отрицательные значения в этой колонке означают требование исполнять бюджет профицитом.

 При этом учитывается,  что Законом о федеральном  бюджете РФ на 2006г. предусматриваются  доходы на уровне 20,7% ВВП. Поскольку  процентные и инвестиционные  расходы оцениваются соответственно  в 0,8% и 2,4% ВВП, в настоящее  время Бюджетным кодексом РФ  дефицит ограничивается их суммарной величиной  3,2% ВВП. Мы исходим из того, что эта величина должна ограничивать структурный дефицит.

Как видно из таблицы 4, при действующих правилах допустимые Бюджетным кодексом РФ расходы растут вместе с увеличением конъюнктурных доходов. При установлении же предельной величины структурного баланса данное правило ограничивает расходы федерального бюджета величиной 20,3% ВВП независимо от фактических условий конъюнктуры.

Обратимся к вопросу  об использовании средств фонда  после накопления в нем минимальной суммы. Нередко высказывается сомнение в том, что расходование его средств даже при благоприятной конъюнктуре вообще допустимо. Тогда теряет смысл установление любой минимальной суммы. Представляется, однако, что отказываться от этого нецелесообразно, но экономическая интерпретация данного показателя должна быть иной.

Выше обсуждался вопрос о взаимозаменяемости накопления активов  и погашения долга. Однако она  не является полной: принципиальное различие состоит в том, что средства Стабилизационного фонда абсолютно ликвидны, то есть могут быть использованы в любой момент. В период ухудшения  конъюнктуры наличие  средств в нем позволит компенсировать потери бюджета, тогда как досрочное погашение будущего долга   лишь незначительно  снижает платежи бюджета  конкретно в неблагоприятные годы. Таким образом, установление минимальной  «резервной» суммы может рассматриваться  как компромисс: она должна гарантировать возможность покрытия потерь, поэтому только средства сверх этой суммы  могут использоваться на досрочное погашение долга или замещение  новых заимствований. Ниже рассматривается так же переходная ситуация, когда функции фонда расширяются, частично включая долгосрочное сбережение. Тогда средства фонда должны быть разделены на две категории: необходимые на случай текущего ухудшения конъюнктуры и сберегаемые на длительный срок. В этом случае минимальная сумма определяет размеры первой из этих частей.

Следующий вопрос: достаточна ли установленная минимальная сумма 500млрд. руб.? И должна ли она вообще определяться в рублях? Поскольку эти средства предназначены для компенсации потерь бюджета в случае падения цен на нефть, необходимо, прежде всего, оценить их размеры. В таблице 5 приведены оценки потерь бюджетной системы при гипотетическом снижении цены на нефть с 50 до 20 долл./барр. и цены на газ - с 200долл./тыс. куб. м до 80 долл./тыс. куб.м. В расчетах не учитывается возможное уменьшение объемов производства и экспорта при снижении цен.

Таблица 5

Расчетные потери бюджета при снижении цен на нефть и газ

Приведенные данные свидетельствуют  о том, что в отличие от предыдущих лет в ближайший период зависимость  бюджетных доходов  от мировых  цен будет более устойчива  в долларовом выражении, чем в  процентах ВВП. При ожидаемом  стабильном обменном курсе оказываются стабильными и расчетные потери, выраженные в рублях, однако это справедливо лишь при достижении прогнозных ориентиров инфляции.

Оценка минимальной  суммы, обеспечивающей безопасность в  условиях  неопределенности внешней  конъюнктуры, может проводится двумя способами.

Зная вероятность каждого варианта будущей динамики на нефть, минимальную  сумму можно рассчитывать следующим  образом. Выбираются «горизонт планирования» (например, пять лет) и допустимый уровень  риска (в теории вероятности он обычно принимается равным 5%). Тогда «резервная» сумма должна обеспечивать на протяжении следующих пяти лет покрытие потерь бюджета от падения цен на нефть  не менее чем в 95% случаев. Применение построенной в Экономической экспертной группе модели динамики цен на нефть в виде марковского случайного процесса показало, что сформулированным требованиям отвечает минимальная сумма 1000 млрд. руб.

Альтернативный способ оценки минимальной  суммы состоит в расчете величины потерь для бюджета, которые возникли бы в ближайшие пять лет в течение худшего из фактически наблюдавшихся в прошлом периодов. Таким за последние 30 лет был период с 1995 по 1999г., на протяжении которого цены на нефть марки Urals менялись в диапазоне от 13 до 23 долл. /барр. (в долларах 2004г.). Если бы подобный период повторился, то суммарные потери федерального бюджета составили бы  65 млрд. долл. (1830 млрд. руб.).

Таким образом, минимальную  сумму Фонда целесообразно установить на уровне не ниже 1000 млрд. руб. Чем выше базовая  цена на нефть, тем большими должны быть размеры «резервной» суммы. Следовательно, одновременно с повышением в 2006г. базовой цены формирования Фонда нужно было увеличить и минимальную сумму.

Рассмотрим теперь возможность  использования средств Фонда  в условиях дорогой нефти после накопления минимальной суммы. Можно ли тратить их, как предполагается в последнее время,  на инвестиции  и инфраструктуру, повышение зарплаты в бюджетном секторе, увеличение социальных выплат либо на замещение выпадающих доходов бюджета при снижении налоговой нагрузки?

До сих пор только 30 млрд. руб. (1,5% поступлений) из средств Фонда  пошло на текущие расходы. Значительно  большая сумма (свыше 23 млрд. долл. –  примерно 1/3 поступлений) была направлена на досрочное погашение долга  МВФ, Парижскому клубу и Центральному банку РФ. В 2006г., согласно бюджетному посланию Президента РФ, средства Фонда могут использоваться  только для сокращения государственного долга.

Принципиальным здесь  является  выделение двух видов  расходования средств Фонда:

- связанных с устойчивым  увеличением структурного дефицита;

- предполагающих его  временное увеличение.

К первой категории относится  любое наращивание постоянных обязательств государства (повышение заработной платы в бюджетной сфере, пенсий и т. д.). Сюда же следует отнести снижение налоговых ставок, поскольку оно сокращает регулярные  доходы бюджета. Вторая категория подразумевает рост расходов на ограниченное время, например, для проведения структурных реформ.

Увеличение государственных  инвестиций может носит долгосрочный  или разовый характер, однако для оказания значимого воздействия на развитие экономики они должны осуществлять на постоянной основе. Соответственно использование конъюнктурных доходов на цели увеличения государственных инвестиций следует включать в первую категорию.

Допустимость устойчивого  увеличения структурного дефицита определяется  ограничениями, связанные с текущим  реальным обменным курсом, с долгосрочной устойчивостью платежного баланса, с долгосрочной устойчивостью бюджета. Таким образом, повышение обязательств или сокращение доходов бюджета должны оцениваться с учетом текущих в долгосрочных бюджетных и монетарных последствий. В условиях 2006г. с точки зрения долгосрочной фискальной устойчивости небольшое увеличение структурного дефицита представляется допустимым, однако его приемлемость с позиции курсовой политики требует всестороннего анализа.

Временное увеличение расходов подвержено меньшему количеству ограничений  – оно оценивается лишь с учетом текущих последствий. Расходование средств Фонда будет иметь реальный эффект, только если оно подкреплено ростом импорта. В противном случае результатом окажется расширение спроса при той же величине предложения, что неизбежно приведет к инфляции. Следовательно, даже разовое использование конъюнктурных доходов требует укрепления рубля. Отличие состоит в том, что укрепление рубля при однократном расходовании конъюнктурных доходов также будет временным: после его завершения курс вернется на прежнюю траекторию.

Связь дополнительных расходов с обменным курсом часто недооценивается. Ясно, что расходование доходов означает сокращение оттока капитала по каналам государства за счет мер правительства и при прочих  равных условиях приводит к укреплению рубля. Однако распространено мнение, что за счет дополнительных валютных интервенций  Центрального банка его можно предотвратить. На самом деле это не так. Во – первых, Центральный банк в последние годы не имел возможности увеличить интервенции без осуществления избыточной эмиссии. Во – вторых, и это главное, макроэкономические последствия расходования конъюнктурных доходов бюджета и покупки валюты Банком России практически погашают друг друга. При их сочетании  сверх доходы от дорогого сырья будут по – прежнему инвестированы в иностранные активы с той разницей, что это станет делать не правительство, а Центральный банк.

Таким образом, попытка  увеличить расходование конъюнктурных  доходов  в нынешних условиях, когда  укрепление рубля по возможности  сдерживается, может иметь один из двух следующих результатов:

- Центральный банк  предотвращает укрепление рубля  за счет повышения инфляции. Данный  вариант, безусловно, нецелесообразен  с экономической точки зрения: фактически увеличение расходов  либо сокращение налогов обеспечиваются  тогда «инфляционным налогом», негативное влияние которого на экономику намного превышает действие обычных налогов. Дополнительные расхода, если они оправданы, предпочтительно финансировать за счет повышения налоговых ставок. Снижение же, например, НДС без сокращения расходов в такой ситуации явно бессмысленно, поскольку замена выпадающих доходов инфляционным налогом, несомненно, вредна для экономики;

- происходит укрепление  рубля. В этом случае увеличение  государственного и частного  спроса обеспечивается дополнительным  импортом.

Иными словами, любой способ потратить конъюнктурные доходы  должен рассматриваться только в сочетании с укреплением рубля. Оно приводит к многочисленным последствиям, одни из которых  позитивны (растет уровень реальных доходов населения, активнее развиваются неторгуемые сектора экономики, снижаются реальные процентные ставки и соответственно стимулируются инвестиции), а другие требуют дополнительного анализа.

В частности, неясно, какое  влияние оказывает укрепление рубля  на рост экономики в целом. Несмотря на стандартные представления об опасности «голландской болезни», выявлено позитивное воздействие укрепление национальной валюты на экономический рост для России¹⁹ и других стран. В то же время можно ожидать, что, по крайней мере, в отдельных отраслях (таких, как автомобилестроение) укрепление рубля вызовет серьезное сокращение объемов производства и занятости. Таким образом, следует говорить не о том, что опасность укрепления рубля делает невозможным использование конъюнктурных доходов, а о том, готовы ли денежные власти пойти на него ради дополнительного расходования конъюнктурных доходов.

Совместимо ли расходование средств Фонда при высоких  ценах на нефть с выполнением  его функций? Экономические обоснованные правила управления Фондом существенно  зависят от характера колебаний внешней конъюнктуры и полноты информации о ее динамике. В случае если точно известна долгосрочная средняя цена на нефть  и переход от высоких цен к низким происходит достаточно часто, отклонения от общего порядка накопления  и использование Фонда недопустимы, поскольку они препятствуют выполнению главной задачи – сглаживанию эффекта изменчивости внешних условий. При неопределенности долгосрочной средней цены на нефть либо при большой длительности цикла перехода от высоких цен к низким нельзя исключить целесообразность применения более сложных правил управления Фондом.

Одна из ситуаций, позволяющих  ставить вопрос о дискреционном  использовании конъюнктурных доходов, возникает при изменении гипотезы о «стандартном» уровне цен на нефть. Еще несколько лет назад экономисты единодушно считали, что в долгосрочной перспективе цены на нефть будут находиться на уровне 20 – 21 долл./барр., что оправдывало установление базовой цены  формирования Фонда  на отметке 20 долл./барр. Сейчас единогласия относительно будущего уровня цен на нефть нет, однако он уже вряд ли вернется к прежним значениям.

Предположим, что средства Фонда используются только для компенсации  колебаний внешней конъюнктуры. Тогда, даже если новая «стандартная цена на нефть составит 27 долл. /барр., ранее накопленные средства никогда не будут  востребованы полностью, то есть останутся лежать «мертвым грузом».  Аналогичный результат получается, если Фонд начинает накапливаться  в период «сырьевого бума» - однократного резкого взлета цен на сырьевые товары. В такой ситуации вполне допустимо расходование средств Фонда свыше правильно установленной минимальной суммы. Иными словами, в настоящее время представляется возможным направлять средства Стабилизационного фонда сверх 1000 млрд. руб. на временное увеличение расходов, если считать допустимым связанный  с этим рост реального обменного курса. [11, с.41 - 46]