Формирование и использование Стабилизационного фонда в РФ

Рассмотрим последовательно  все аспекты функционирования механизма  Стабилизационного фонда. Вначале  будем исходить из принятого принципа использования его средств для сглаживания колебаний цен мировых рынков, не предлагающего перераспределения части доходов  от эксплуатации природных ресурсов в пользу будущих поколений.

Расчетное распределение  поступающих в экономику конъюнктурных доходов представлено в таблице 3.

Таблица 3

Расчетное распределение  конъюнктурных доходов бюджета  РФ*

(млрд. долл.)

 

	В условиях 2005г.	В условиях 2006г.
		Базовая цена на нефть 20 долл./барр.	Базовая цена на нефть 27 долл./барр.
1	2	3	4
КД экономики, всего	108	113	89
в том числе из нефтяного  сектора	78	80	62
КД бюджета	74	79	63
из нефтяного сектора	64	67	53
из других секторов	10	12	10
КД, поступающие:
в федеральный бюджет	66	73	58
в региональные бюджеты	8	7	5

Продолжение таблицы 3 на странице 20

Окончание таблицы 3

1	2	3	4
Автоматически поступает в СФ	52	55	44
Доля КД, изымаемая в бюджет (%)	69	70	71
Поступления  в СФ в % от:
общих  КД экономики	49	49	49
КД экономики из нефтяного  сектора	67	69	71
КД бюджета	70	70	70
КД федерального бюджета	79	76	76
Справочно: цена на нефть марки Urals (долл./барр.)	50,6	51,0	51,0

   *Конъюнктурные доходы рассчитаны  по отношению к базовой цене  на нефть  20 долл./барр. и при  соответствующих «стандартных»  ценах других сырьевых товаров.

 

В идеале механизм Стабилизационного  фонда предусматривает направление  в него всех конъюнктурных доходов  бюджета, которые затем используются в специальном режиме в зависимости  от целей  проводимой бюджетной политики.  Полученные данные показывают, что в настоящее время  в Фонд поступают  примерно половина всех конъюнктурных доходов экономики и 70%  конъюнктурных доходов бюджета. В Фонд  перечисляются 70% нефтяных конъюнктурных доходов (КД) экономики и ¾ КД федерального бюджета.

В силу тесной связи между ценами различных сырьевых товаров их «стандартные» уровни должны пересматриваться совместно. Сравнение двух правых столбцов таблицы 5  показывает, что повышение цены отсечения Стабилизационного фонда (СФ)  до 27 долл./барр.  в условиях 2006г.  вместе с коррекцией  других цен (отражающей их связь с ценой на нефть) означает увеличение регулярных доходов экономики (то есть  расчетных доходов при «стандартных» ценах на сырьевые товары) на 24 млрд. долл. (2,6% ВВП) и регулярных доходов бюджета – на 16 млрд. долл. (1,8% ВВП). Расчетное сокращение поступлений в Фонд  в 2006г. (позволяющее повысить расходы федерального бюджета) составляет 11,4 млрд. долл. (1,2% ВВП). Увеличение доступных для расходования бюджетных ресурсов в данной ситуации оказывается меньшим, чем прирост регулярных доходов. Это объясняется тем, что вместе со всеми конъюнктурными доходами сокращается и та их часть, которая тратилась, минуя Фонд.

Теоретически неполное перечисление конъюнктурных доходов  в Фонд компенсируется тем, что правительство может направлять в него дополнительные доходы федерального бюджета по итогам года. Однако на самом деле это касается только  сверхплановых конъюнктурных доходов, проявляющихся при превышении фактическими ценами прогнозных. Причем, даже тогда правительство может (с согласия Государственной думы РФ) направлять дополн6ительные доходы на увеличение бюджетных расходов. Вместе с тем источником дополнительных доходов, перечисляемых в Фонд по итогам года, не обязательно служат конъюнктурные доходы: они могут, например, возникнуть из – за  более высоких, чем ожидалось инфляции или темпов роста ВВП.

Формирование Стабилизационного  фонда в рамках федерального бюджета  оправдано тем, что доля конъюнктурных  доходов, направляемых в субфедеральные бюджеты, сравнительно невелика – менее 10% (хотя это может быть значимо для отдельных региональных бюджетов).

Неполное перечисление доходов  в Фонд означает, что его механизм сглаживается, но не устраняет полностью  колебания бюджетных параметров. Так, в 2006г. доходы бюджетной системы  составили 6,9% ВВП, из которых 4,8%  направлены  в Фонд. Политика сбережения его средств и расходование остальных конъюнктурных доходов приведет тогда к структурному дефициту расширенного бюджета в размере 2,1% ВВП, из которых 1,5% ВВП придется на федеральный бюджет. Соответственно последующее снижение цен на нефть потребует сокращение государственных расходов, увеличения налогов либо финансирования потерь бюджета.

С точки зрения сглаживания воздействия  внешней среды на обменный курс фундаментальное значение имеет показатель «нейтрализация», определяемый как отток капитала по каналам государства за счет мер Центрального банка и правительства. Если объемы нейтрализации равны величине конъюнктурных доходов, внешние шоки не влияют на макроэкономические показатели, поскольку они полностью компенсируются мерами монетарной  и бюджетной политики. Недостаточная  нейтрализация приводит к укреплению рубля под воздействием роста экспортных цен, избыточная – означает искусственное занижение курса рубля.

Создание Стабилизационного фонда  не обязательно означает проведение «чистой» контрциклической политики (то есть полного сбережения дополнительных доходов при хорошей конъюнктуре  и компенсации потерь за их счет в трудные времена). При полном перечислении доходов в Фонд такая схема обеспечивает нулевой структурный баланс бюджета, однако механизм Фонда может действовать и том случае, когда правительство предпочитает обеспечивать в среднем превышение расходов над доходами.

Процесс накопления и использования конъюнктурных доходов нужно рассматривать как расширение области применения принципов контрциклической долговой политики. Отсюда следует, что управление средствами Фонда целесообразно объединить с управлением государственным долгом. Простейший вариант управления долгом и Стабилизационным фондом состоит в полном разделении из функций: средства Фонда используются только для сглаживания отклонений текущих конъюнктурных доходов от их среднего уровня, а структурный дефицит финансируется исключительно  за счет заимствований. Однако подобная тактика не всегда оптимальна. Общую же схему, сохраняющую необходимую степень гибкости, можно описать следующим образом:

- конъюнктурные доходы полностью  направляются в Стабилизационный  фонд;

- разность между целевым показателем расходов и величиной регулярных доходов  покрывается за счет наращивания чистых обязательств – заимствований либо использования сбережений.

Возникающий здесь структурный  дефицит имеет три потенциальных  источника финансирования: внутренние заимствования, внешние заимствования и средства Фонда. При этом с экономической точки зрения средства Фонда нужно рассматривать как внешнее финансирование. Действительно, их использование и осуществление внешних заимствований имеют сходные макроэкономические последствия: а) увеличиваются чистые внешние обязательства правительства; б) повышается сальдо притока капитала по каналам государства; в)  не происходит удорожания заемного капитала на отечественных рынках (то есть отсутствует эффект «вытеснение частных инвестиций»).

Разделение общей суммы  финансирования структурного дефицита между внутренними и внешними источниками – вопрос макроэкономической политики. Распределение же внешнего финансирования между двумя его  возможными источниками – вопрос управления «обобщенным долгом» (то есть обязательствами и активами), который должен решаться исходя  из минимизации рисков и стоимости обслуживания чистого долга с учетом ситуации на финансовых рынках.

 

На первый взгляд при высоких  ценах на нефть потребность во внешних заимствованиях отсутствует. Если, например, целевой уровень расходов соответствует доходам бюджета при стоимости нефти 30 долл./барр., то при  более высоких ценах , согласно подобной логике, предполагается использование  исключительно конъюнктурных доходов. Однако оборотной стороной этого выступает  необходимость масштабных  внешних заимствований при плохой конъюнктуре, которые могут быть проведены лишь на очень невыгодных условиях. Оптимальная политика определяется  тогда соотношением процентных ставок. Большой разрыв между доходностью инвестирования средств Фонда  и ставкой внешних заимствований  правительства служит аргументом  в пользу прямолинейной политики заимствований только при  падении сырьевых цен.  Однако в настоящее время  разница между этими ставками, как никогда, низка, составляя лишь около 1 п. п. Разрыв между ставками заимствований при хорошей и плахой конъюнктуре свидетельствует в пользу  обратной стратегии – заимствований при высоких ценах. Представляется. Что при падении цен на нефть до 20 долл./барр. или ниже рост ставок по российскому внешнему долгу составит примерно 1 п. п. Таким образом, вопреки кажущейся очевидности в хорошие годы может быть целесообразным занимать, а в плохие – полагаться на ранее накопленные средства Фонда. 

 

Стабилизационный фонд призван решать задачи не только  бюджетной, но и монетарной политики. При анализе этих вопросов будем опираться на показатель «структурное сальдо платежного баланса» (разность между размерами конъюнктурных доходов и масштабами их нейтрализации).  Фактически он измеряет  использование конъюнктурных доходов  в экономике на потребление и накопление. Наряду, со структурным бюджетным балансом данный показатель играет ключевую роль в макроэкономической политике, определяя уровень  реального обменного курса и величину государственных расходов.  При выборе этих параметров следует учитывать три вида ограничений, или требований.

Ограничения, связанные с текущим реальным обменным курсом (Т1). Обычно считается, что значительное укрепление рубля негативно сказывается на международной  конкурентоспособности. В то же время нежелательны резкие изменения обменного курса, делающие результаты  экономической деятельности непредсказуемыми. Таким образом, ограничения могут касаться как уровня, так и амплитуды колебаний  реального курса. Фактически рассматриваемое требование задает диапазон приемлемых текущих значений реального обменного курса.

Ограничения, связанные с долгосрочной устойчивостью  платежного баланса (Т2). Существенное положительное сальдо платежного баланса может обусловить девальвацию рубля при ухудшении внешней конъюнктуры в будущем. Это столь же опасно для курсовой политики, как и наличие структурного бюджетного дефицита для фискальной политики. Данное требование ограничивает разрыв между размерами  доходов и величиной нейтрализации и задает предельный  уровень реального обменного курса.  Если  считать равновесным реальный обменный курс, при котором приток конъюнктурных доходов полностью нейтрализуется  денежными властями, то. Согласно указанному требованию, реальный обменный курс не должен намного превышать равновесный.

Ограничения, связанные с долгосрочной устойчивостью  бюджета (Т3). Безопасные средства бюджетных обязательств должны предотвращать риски дестабилизации бюджета в случае ухудшения внешней конъюнктуры. Это определяет границы структурного дефицита, которые можно грубо оценить в 2 – 2,5% ВВП.

 

В зависимости от конкретных условий  на первый план могут выходить те или  иные из перечисленных требований. Так, если приемлемый диапазон текущего реального обменного курса лежит выше его предельного уровня, то основное ограничение связано с обеспечением  долгосрочной устойчивости. Это означает, что текущий курс завышен с точки зрения долгосрочной перспективы либо его уровень можно не принимать во внимание. Если, напротив,  предельный курс выше приемлемого диапазона, то доминировать будут не долгосрочные, а текущие ограничения на курсовую политику.

 

Рассмотренные требования фактически определяют минимальную  величину нейтрализации Нт (то есть оттока капитала по официальным каналам). Действительно, требование Т1 задает диапазон значений торгового баланса (ТБ), поскольку это показатель тесно связан с реальным обменным курсом:

 

ТБ_min  ≤ ТБ ≤ ТБ_max.

 

С учетом тождества Нт = ТБ + КЧНТ отсюда вытекают ограничения  на величину нейтрализации:

 

ТБ_min + КЧНТ ≤ Нт  ≤ ТБ_max + КЧНТ,

 

где КЧНТ – сальдо потоков капитала частного сектора и неторговых текущих  операций.

 

Требование Т2 задает предельную величину структурного сальдо платежного баланса (СС):

 

СС ≤ СС*.

 

Обеспечение долгосрочной устойчивости курсовой политики требует, чтобы государство могло компенсировать будущее сокращение конъюнктурных доходов притоком капитала по собственным каналам, который имеет свои пределы. Отсюда, используя определение показателя СС, получаем условие: