Приватизация и разгосударствление собственности. Мировой опыт

Действующая модель приватизации 1992 года предусматривала определенные базовые идеи - упор на бесплатную, льготную приватизацию для трудовых коллективов. Широко распространены были и денежные формы приватизации имущества на начальном этапе - аукционы и конкурсы приватизируемых объектов. Аукционы позволили приблизить оценку имущества к реальной, рыночной, а ведь оценка имущества на этом этапе была главной проблемой. Эта была важная черта процесса, которая одновременно являлась и действенным способом борьбы с коррупцией. При иных способах, прямой продаже трудно даже было представить возможный размах коррупции - она была бы колоссальной.

Нельзя обойти и процесс  акционирования, как способ приватизации на первом этапе. При этом огромную роль играли созданные в то время  инвестиционные фонды, формировавшие  первичный рынок ценных бумаг (таких, как акций). С помощью их на сегодняшний  день основной преобладающей организационной  формой в России стали акционерные  предприятия. Фонды давали ориентиры  для того, чтобы разобраться в  огромном океане ценных бумаг акционировавшихся  предприятий. В процессе акционирования нормальной ситуацией считалось, когда  все выпущенные акции предприятия  проданы гражданам. Часть этих акций  передавалась безвозмездно или продавалась  на льготных условиях членам трудового  коллектива. В целом к 1 июня 1993 г. свыше 17 тыс. крупных и средних  предприятий и подразделений  находились в той или иной стадии корпоратизации (или акционирования).

В процессе акционирования немаловажную роль играли и чековые  аукционы (например, в декабре 1992 г. - июне 1993 г. на чековые аукционы в 72 регионах страны были вынесены в общей  сложности акции 2108 российских АО, представляющих практически все основные отрасли  экономики и с числом занятых 2,38 млн. человек.) Суммарный уставный капитал этих предприятий (номинал  акций в старых ценах) составил 104 млрд. рублей, в том числе 22,3 млрд. было предложено на чековые аукционы. Среди основных участников чековых  аукционов были трудовые коллективы, мелкие инвесторы, чековые инвестиционные фонды и крупные институциональные  и частные инвесторы. При рассмотрении понятия чекового аукциона, нужно  уточнить саму суть чека (или ваучера). Это понятие связано с источниками  платежа при приватизации. В связи  с этим нужно сказать, что существовавшая, в свое время, идея бесплатной передачи имущества населению, была связана  с Законом о приватизационных счетах. Однако этот Закон никогда  практически не был действующим - его цели на практике выполнил Указ о приватизационных чеках (Указ Президента Российской Федерации "О введении в действие системы приватизационных чеков в РФ" от 14 августа 1992 года). Таким образом, средством платежа  при приватизации государственного или муниципального имущества, а  также при покупке акций (паев) инвестиционных фондов выступил приватизационный чек. Приватизационный чек - это государственная  ценная бумага на предъявителя, которая  использовалась гражданами РФ в качестве средства платежа при приватизации государственного или муниципального имущества, а также при покупке  акций (паев) инвестиционных фондов. Для  чего нужна была именно эта ценная бумага? Разрушение в России системы  расчетно-платежных отношений, когда  даже обычные взаимные сроки, теряются, осуществляются с огромным трудом, сделало нереальным применение приватизационных счетов. Если бы в эту общую неразбериху  было бы добавлено еще и 150 миллионов  держателей расчетных счетов, то паралич  денежной системы стал бы неизбежным. Вдобавок, возможности для различных  финансовых махинаций со счетами  открывались бы фантастические, как  показал прежний опыт. Но, главное, это надолго задержало бы все  платежи, а с ними, и приватизацию, что, конечно, было нежелательно и в  социальном, и в экономическом  плане. Поэтому счета было решено заменить приватизационными чеками, которые, в сущности, выполнили ту же функцию, правда, явились при этом бумагой "на предъявителя". Положительной  стороной приватизационного чека явилось  и то, что чековая приватизация предопределяла крупные масштабы и  высокие темпы процесса - ведь чеки розданы всему населению и сроки их реализации были ограничены. Тем самым в процесс приватизации было вовлечено большое количество населения и объектами приватизации стало 90% госимущества, чего не знала история денационализации других стран. В этом есть своя специфика приватизации в России на начальном этапе.

Так, уже к началу 1994 года, было погашено около половины приватизационных чеков - примерно 90 миллионов. Однако, в  связи с тем, что до конца чековой  приватизации оставалось несколько  месяцев, это потребовало от правительства  создания новой программы приватизации на 1994 год. Это должно было подготовить  почву для завершения этапа реформ 1991-1993 гг. и перехода к следующему, новому этапу - денежной приватизации, становлению вторичного рынка ценных бумаг, утверждению всех необходимых  структур нормального, цивилизованного  фондового рынка в России. Чем  же отличалась новая программа? Нынешняя программа ставила своей целью, как и прошлая, формирование широкого слоя частных собственников как  экономической основы рыночных отношений. Это предопределило преемственность  ее идеологии, главных принципов, методов  реализации. Сохранены были все основные способы приватизации, прежние три  варианта льгот (резко усилены стимулы  третьего варианта) зафиксированы принципы бесплатной чековой приватизации, действующий  механизм чековых аукционов и  т.д.

Если сравнить "демократизм" двух программ, то, думается, в новой  ощущалось некоторое ухудшение - больше стало ведомственных запретов, введены дополнительные жесткие  бюрократические процедуры. Вместе с тем, удалось отстоять в правительстве и закрепить документально все важные для чековой приватизации процедуры, существенно расширить перечень приватизируемого имущества.

Программой было также  ограничено применение Указа Президента о вексельном обращении: из сферы  его действия исключены предприятия  с государственной долей имущества  свыше 25 процентов. Таким образом, имущество  этих предприятий реализовывалось  за ваучеры и лишь после завершения чековой приватизации могли действовать  иные принципы. Через приватизацию должны были пройти и все предприятия-банкроты.

Новый раздел об иностранных  инвестициях практически снял все  ограничения для участия зарубежных предпринимателей в аукционах и  при покупке акций как за деньги, так и за чеки. Другое дело, что реализация этого не была стабильной из-за нестабильности политической ситуации в России.

Программа также предусматривала  значительное укрепление роли инвестиционных фондов. Им, наконец, разрешено было увеличить долю акций одного предприятия в своих активах до 25 процентов, вместо прежних десяти, что позволило фондам реально участвовать в управлении акционерными обществами, некоторые из фондов собрали всего по тысяче ваучеров и, поняв, что просто не могут функционировать, вынуждены были уступить свои акции более крупным и сильным коллегам. Такая практика "поглощения" одних фондов другими была легализована Программой.

Значительное место в  Программе 1994 года было уделено защите прав акционеров. Среди главных ее постулатов - защита акционерного "меньшинства", которому обеспечена возможность "коммулятивного" голосования.

Государственная программа  приватизации на 1994 год, Указы Президента о новом статусе Фонда федерального имущества и мерах, активизировали механизм действия Закона о несостоятельности (банкротстве) предприятий. Однако нельзя было забывать о главном принципе приватизации - предотвращении банкротства. Таковую проблему двух параллельно действующих процессов - приватизации и банкротства, удалось решить. Это стало возможным, когда были найдены ключевые идеи и принципы, позволяющие не только не наносить ущерба приватизации, но и решительно ускорить процесс смены собственности, причем именно через приватизацию избежать массовой ликвидации предприятий-банкротов. Было создано Федеральное управление, для того, чтобы привести в действие процесс банкротства. Каким образом Федеральное управление решало судьбу отдельного предприятия-банкрота? Было несколько вариантов, которые государство как собственник могло реализовать еще в досудебной процедуре. Например, если у государства не было возможности содержать предприятие-должника, кредитором которого и собственником выступало оно само, в этом случае государство должно было, решив ряд социальных вопросов, ликвидировать предприятие и продать его имущество на аукционе. Второй способ, когда предприятие само добровольно признавало себя банкротом (правда, не без помощи Федерального управления). Тогда собственник-государство в досудебной процедуре принимало решение о внешнем управлении этим предприятием, если оно запрещено к приватизации - снимало директора, приводило реорганизацию и т.д. Само же предприятие продолжало существовать и функционировать.

И, наконец, третий путь - это  была обязательная (принудительная) смена  собственности, срочная приватизация, если финансовый крах неизбежен. Такая  норма была заложена в Указе, который  поручал Федеральному управлению по делам о несостоятельности принимать  решения о принудительной приватизации. Причем ее план, принятый управлением, был обязателен для реализации. В  этом случае трудовой коллектив уже  не получал всех льгот, предусмотренных  при обычной приватизации. Ведь речь шла не о перераспределении собственности, а об экономическом оздоровлении предприятия. Ему необходимо было находить инвестора, продавать на инвестиционном конкурсе необходимый пакет акций  по тем условиям, которые одобрит  потенциальный покупатель. Конкурсные и аукционные торги были в таких  случаях необходимы: это предотвращало  возможную коррупцию и позволяло  одновременно более четко и взвешенно  форсировать процесс принудительной приватизации.

Так, в середине 1994 года в  России завершился первый этап - этап массовой приватизации.

Вследствие этого, необходимо рассмотреть вопрос об оценке итогов первого этапа приватизационной компании. Однако вопрос об оценке итогов очень непрост. Единственная черта  ваучерной приватизации, признаваемая всеми, - беспримерный темп и масштаб проходивших в ее рамках событий. Более того, массовая приватизация, по мысли проводивших ее, а также сторонников, - явилась ключевым элементом российских экономических, да и политических реформ (можно без особого риска прибавить: и единственный их элемент, планомерно осуществлявшийся и даже осуществленный практически так, как было задумано). Беспрецедентные темпы и масштабы этой кампании сделали необратимым весь процесс реформирования России.

Заметим одно обстоятельство то, что ведь российская приватизация на первом своем этапе передавала собственность тем, кто ею и так  владел или, во всяком случае, ощущал себя ее владельцем - и отнюдь не без оснований. Приватизация по видимости была не так уж страшна для тех кругов, которые реально правили экономикой. Казалось, она сохраняет чрезвычайно  выгодное для них позднесоветскоеstatusquo под новыми псевдонимами. Напомним: 3/4 акционировавшихся предприятий избрали второй вариант льгот, то есть получение 51% акций. Директора государственных предприятий становились главами АО , ничего по видимости при этом не теряя.

На самом же деле нормативные  акты массовой приватизации содержали - в более или менее скрытом  виде - механизмы, способные действительно  передать собственность в другие руки. И мало-помалу эти механизмы  вступали в ход. По данным ГКИ, 10% собраний акционеров приватизированных предприятий, состоявшихся весной и летом 1994 года, привели к смене руководства  предприятий. К концу 1994 года этот процесс, по-видимому, ускорился. Соответственно были попытки со стороны коллективов  некоторых предприятий "отыграть" приватизацию назад. Однако, на деле, все-таки, это уже не возможно.

Итак, можно с утверждением сказать одно, то, что и в промышленности и в сфере "малого бизнеса" (торговли, сервисе, общепите) - приватизация была необратима. Этот ее итог - неоспорим: там, где она прошла, массовый откат  без серьезного насилия практически  невозможен. Да и нет сколько-нибудь значительных политических сил, которые  видели бы в нем свою задачу.

Касаясь второго из поставленных выше вопросов, следует отметить "Отчет  об основных итогах чековой приватизации" Госкомимущества. Предельно сжатый конспект "Отчета" звучит так:

"Население России получило 146,064 млн. приватизационных чеков.  Владелец ваучера имел четыре  возможности: использовать свой  чек при закрытой подписке  на акции своего предприятия  (в ходе закрытой подписки было  принято почти 26 млн. чеков); участвовать  в чековом аукционе; купить акции  чекового фонда (их было создано  640 штук: собрали они свыше 60 млн.  приватизационных чеков); продать  чек (такая судьба постигла "ориентировочно" четверть выданных чеков). 40 млн.  граждан России стали акционерами  созданных в ходе приватизации АО или чековых фондов".

Затрагивая вопрос о влиянии  приватизации на работу предприятий, а  также и на ведущие промышленные отрасли, из "Отчета" следует сказать  то, что:

"В результате приватизации  более половины ВНП стало производиться  в негосударственном секторе.  Спад производства на приватизированных  предприятиях был на 10% меньше, чем  в среднем по промышленности".

Об иностранных инвестициях  в экономику России, в том числе  в отраслевом разрезе с разбивкой  на портфельные и прямые, говорится следующее:

"На 1.10.94 в Государственный  реестр внесено 15204 предприятия  с иностранными инвестициями. Доля  иностранных инвесторов в уставном  капитале указанных предприятий  составляет свыше $ 1,5 млрд. Наибольший  интерес иностранных инвесторов  за 9 месяцев 1994 года вызвали предприятия,  находящиеся в Архангельской,  Московской, Тюменской и Иркутской  областях и в г. Москве.

В отраслевом разрезе наиболее привлекательными для иностранных  инвесторов в третьем квартале 1994 года явились (в $ млн.):

* Данные приведены из "Отчета об основных итогах  чековой приватизации" ГКИ

Вот те небольшие итоги  первого этапа приватизации и  разгосударствления в России, как  показывает нам "Отчет об основных итогах чековой приватизации", представленный Госкомимуществом РФ.

6 февраля 1995 года Президентом  Российской Федерации был издан  Указ "О втором этапе приватизации  в г. Москве". С этим Указом  возникает начало действия нового  этапа в приватизационной компании (в частности, на примере Москвы) - этапа так называемой денежной  приватизации (этап при котором  платежным средством при покупке  недвижимого имущества становятся  деньги, а не приватизационные  чеки). Появился также документ, заложивший  мощный юридический фундамент  "особого пути" российской столицы  в приватизации. Московская городская  дума 18 января приняла "Основные  положения приватизации государственных  и муниципальных предприятий  города Москвы".