Свободные экономические зоны

В качестве свободных экономических  зон в законе определены, как это  было и при втором чтении, зоны экспортного  производства, таможенные зоны производственного  и торгового типов, особые экономические  зоны, технико-внедренческие, зоны трансграничного оказания услуг, в число которых входят банковские оффшорные центры и туристско-рекреационные.

В законе достаточно полно  описаны нормативы создания свободной  экономической зоны, управления, ликвидации и другие нормативы для их нормального  функционирования. Свободные экономические  зоны создаются в целях развития экспортного потенциала России, увеличения поступлений валютной выручки от экспорта товаров, активизации внешнеэкономических  связей, привлечения иностранных  и отечественных инвестиций, новой  техники и технологий.

В этот же день Государственной  Думой были приняты два федеральных  закона органически связанных с  законом о свободных экономических  зонах. Речь идет об изменениях и дополнениях  в налоговое законодательство: в  закон "О налоге на прибыль", закон "О налоге на добавленную стоимость" в полном редакционном соответствии со статьей 13 закона "О свободных  экономических зонах", где прописаны  режимы налогообложения и отступления  по налогам на прибыль и НДС, предусматриваемые  для свободных экономических  зон.

В этих целях статья 1 Федерального закона "О налоге на прибыль предприятий  и организаций" дополняют 9 пунктом, согласно которому коммерческие организации  и филиалы иностранных юридических  лиц, зарегистрированные в зоне экспортного  производства и вывозящие с территории зоны за пределы территории Российской Федерации более 50% продукции собственного производства, освобождаются от уплаты налога на прибыль сроком на 5 лет  со дня регистрации в качестве участника зоны экспортного производства. По истечении этого срока налогооблагаемая прибыль этих участников уменьшается  на сумму прибыли, направляемой на расширение или модернизацию производства, либо на развитие социальной сферы в пределах данной зоны экспортного производства.

В Федеральном законе "О  налоге на добавленную стоимость" вводится в статью 6 пункт 3, в соответствие с которым уменьшается размер ставки налога на добавленную стоимость  на 50% в отношении товаров собственного производства участников зоны экспортного  производства, отвечающих критериям  происхождения с территории этой зоны, в случаях их реализации на территории Российской Федерации. Это  вступает в противоречие с налоговым  кодексом, который не предусматривает  налоговых льгот для любых  СЭЗ.

Неудивительно, что свободные  экономические зоны РФ в 1991-1996 годах  как форма структурно-инвестиционной политики себя не оправдали. Внеэкономический характер их формирования, отсутствие четкой концепции их размещения и  трансформации привели к тому, что на протяжении истекших шести  лет иностранные инвестиции составили  соответственно 3%; 2,6%; 2,5%; 5% и 6% национальных вложений.

Данная ситуация закрепляла опережение ускоряющимся инвестиционным спадом уменьшения производственной активности по РФ. Действительно, в 1994-1995 гг. сокращение инвестиций превышало снижение ВВП  в 1,6 раза, в 1995-1996 гг. – в 3 раза, а  опережение в целом за 1991-1999 гг. составило 1,5 раза.

Медленное развитие СЭЗ России связано с рядом объективных  факторов, главные из которых:

- нестабильность политической, экономической и правовой среды в стране;

- кризисное состояние российской экономики и финансов;

- отсутствие структур, готовых принять крупные кредиты и гарантировать их - возврат до настоящего времени на региональном уровне не решен вопрос гарантий для крупных кредитных линий, в частности, отсутствует соответствующее залоговое законодательство;

- несбалансированная федеральная политика, отсутствие глубоко разработанной концепции СЭЗ в России;

- низкий уровень компетенции местных властей;

- слабое развитие инфраструктуры и коммуникационных систем.

Если же говорить о деятельности СЭЗ, то в настоящее время абсолютное большинство из них фактически не функционирует. Это при том, что  официально (постановлением Правительства  РФ от 3.07.97 №821 "О прекращении действия зоны экономического благоприятствования "Ингушетия") прекращена деятельность зоны экономического благоприятствования "Ингушетия" и (постановлением Правительства  Москвы от 27.05.03 №386-ПП "О реорганизации  администрации территориальной  единицы с особым статусом "Особая экономическая зона "Зеленоград") прекращена деятельность ОЭЗ "Зеленоград". Интересен и тот факт, что ни один государственный орган (!) не может  дать точной информации о том, какая  зона и в какой степени является действующей. С определенной долей уверенности можно утверждать, что реально функционировали лишь 2 СЭЗ: СЭЗ "Янтарь" и СЭЗ "Находка".

Как уже отмечалось выше, правительство РФ (вопреки собственному курсу на создание исключительно  локальных СЭЗ) фактически в ряде случаев поддалось лоббистскому давлению со стороны крупных регионов. Так, был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской  области, а в июне 1994 г., а также  была создана зона экономического благоприятствования (ЗЭБ) в Ингушетии, как обоснованно  пишет А. Елисеев, "своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов" ⁷.

Согласно постановлению  Правительства РФ от 19.06.94 №740 "О  зоне экономического благоприятствования  на территории Ингушской Республики", функционирование оффшорного центра на территории этой республики предусматривалось с 1 июля 1994 г. по 1 июля 1995 г. в качестве своего рода эксперимента. Однако в соответствие с Указом Президента Республики Ингушетия "О системе налогообложения предприятий, зарегистрированных на правах вхождения в зону экономического благоприятствования (ЗЭБ) "Ингушетия", этот эксперимент мог быть пролонгирован.

В начале эксперимента Ингушетии  была предоставлена бюджетная ссуда  в виде освобождения от налогов и  обязательных платежей, не имеющих  целевого характера, уплачиваемых в  федеральный бюджет вновь образуемыми  и регистрируемыми предприятиями  в период функционирования ЗЭБ в  течение одного года с момента  их регистрации (1994 г. – до 150 млрд. руб., 1995 г. – до 500 млрд. руб., 1996 г. – до 300 млрд. руб).

Всего за период осуществления  эксперимента в ЗЭБ "Ингушетия" в ней могло быть зарегистрировано не более 15 тыс. предприятий, которые  на основании Положения "О системе  налогообложения предприятий, зарегистрированных на правах вхождения в ЗЭБ "Ингушетия" полностью освобождались от уплаты большинства налогов, перечисляемых  в бюджет Республики Ингушетия, а  также внебюджетные фонды республики. Характерно, что при этом круг получателей  льгот не ограничивался нерезидентами (в отличие от "чисто" оффшорных  зон, где такие льготы предоставляются  только нерезидентам).

Предприятия ЗЭБ освобождались  от уплаты налогов на рекламу, целевых  сборов на содержание милиции и благоустройство  территории, от страховых платежей в фонды социального страхования, медицинского страхования, занятости  и т.д. Был решен целый ряд  организационных вопросов (создание и деятельность Администрации зоны и др.).

Однако в практике создания и деятельности ЗЭБ "Ингушетия" было много спорных вопросов. К  ним относится, например, порядок  предоставления ссуд при осуществлении  предприятиями внешнеторговых организаций, который фактически превратился  в утверждение списка спецэкспортеров. На территории зоны была временно приостановлена регистрация коммерческих банков, страховых  фондов, что создало сильные монопольные  позиции финансовой компании и по сути дела "консервировало" развитие финансовой структуры ЗЭБ "Ингушетия". Более того, как отмечают некоторые  аналитики, бизнес-центр по существу торговал своими специальными льготами (снижение своим клиентам в 2 раза НДС).

Введение ограничений  сверху на число регистрируемых предприятий  в оффшорной зоне противоречит мировой  практике функционирования оффшорных  зон.

Таким образом, сложилась  следующая ситуация: с одной стороны, территория зоны нередко использовалась для узаконенного "бегства" компаний из других регионов в эту Республику в целях "укрытия" от налоговых и таможенных платежей; с другой стороны, ЗЭБ реально приносила определенные выгоды для Республики, несмотря на дотации из федерального бюджета.

Постановлением Правительства  РФ от 16.01.96 №36 "О продлении срока  функционирования зоны экономического благоприятствования "Ингушетия" существование зоны было продлено до 31 декабря 1996 г.3 февраля вступил  в силу Федеральный закон от 30.01.96 г. №16-ФЗ "О центре международного бизнеса "Ингушетия". Согласно этим документам преференциальный режим  был сохранен, но уже на других условиях.

Закон действовал только в  отношении компаний Центра, которые  являлись нерезидентами РФ. Деятельность предприятий-нерезидентов была ограничена:

компании Центра не могли  вести никаких коммерческих операции на территории России, за исключением  приобретения услуг и товаров  для жизнеобеспечения их офисов и  иностранного персонала в Центре;

компании Центра могли  учреждаться в двух организационно-правовых формах: общества с ограниченной ответственностью и акционерного общества.

Вместе с тем предприятия  получали и определенные льготы:

- ускоренный упрощенный порядок регистрации (3 дня);

- полное освобождение от уплаты всех налогов РФ, за исключением регистрационного годового сбора;

- валютная автономия и освобождение от валютного контроля операций;

- освобождение от таможенных пошлин и сборов товаров, ввозимых для обеспечения деятельности компаний в Центре;

- конфиденциальность и анонимность;

- гарантия перерегистрации в Центре международных компаний, зарегистрированных в других государствах.

Несмотря на все попытки  оживить ЗЭБ "Ингушетия", проблема экономической отсталости региона  не была решена, а лишь усугубляла негативные явления в экономике РФ: бюджетный  дефицит, бюджетные потери, криминализация внешнеэкономических структур, отток  капитала и т.д. Во многом из-за этого  регистрация предприятий в оффшорной  зоне "Ингушетия" была прекращена с 1 января 1997 г. Сама зона прекратила свое существование в связи с вышедшим постановлением Правительства РФ от 03.07.97 №821 "О прекращении действия зоны экономического благоприятствования "Ингушетия".

Интересен также и "оффшорный" опыт функционирования зоны в Калмыкии.

В соответствии с Законом  Калмыкии от 18.01.95 "О предоставлении налоговых льгот отдельной категории  плательщиков" для предприятий, пользующихся льготами, были отменены все местные и республиканские налоги, а вместо них был введен ежеквартальный сбор. Однако выплаты по федеральным налогам сохранялись.

Однако с использованием механизма агентских отношений, все эти указанные льготы были предложены предприятиям, работающим в любом регионе России.

Схема работы была следующая: предприятие "создает" в Калмыкии новое предприятие оффшорного типа, назначая номинального директора, но без  права подписи. Затем это предприятие  заключает агентское соглашение на оказание услуг и сбыт своей  продукции. Фирма, зарегистрированная в Калмыкии, при осуществлении  операций выступает посредником  и, естественно, платит налоги с процента комиссионных лишь в бюджеты соответствующих  территорий, не показывая при этом свой основной оборот. Последний, в  свою очередь, фиксируется на расчетном  счете юридического лица, "созданного" в Калмыкии, и с него платятся налоги лишь в федеральный бюджет плюс 600 американских долларов ежеквартально  паушального налога в бюджет Калмыкии.

Эта схема работы позволяла  предприятиям не платить налог на прибыль, сборы на нужды образовательных  учреждений, налог в жилищный фонд, налоги на транспортные средства, налог  на приобретение транспортных средств. Таким образом, фактически в Калмыкии была создана оффшорная зона при  отсутствии юридически закрепленного  статуса.

Основываясь на опыте работы оффшорных зон в России, можно  сделать вывод, что еще не создан механизм функционирования и контроля, адекватный задачам и целям, первоначально  поставленным перед оффшорными зонами, как Ингушетии, так и Калмыкии.

Опыт первых российских оффшорных  зон свидетельствует о многочисленных нарушениях законодательства, связанных, в частности, с налогообложением прибыли и доходов иностранных  юридических лиц, не имеющих постоянного  представительства в РФ и др.

Однако самым важным здесь  представляется то, что из-за отсутствия необходимого опыта в данной области  международных экономических отношений  государство оказывается не в  состоянии защитить себя от негативных последствий функционирования подобных зон.

В целом, формирование ЗЭБ "Ингушетия" и "Калмыкия", несмотря на "крайние" формы экономической "свободы", примененные в них, отражало, тем  не менее, общие тенденции получения региональных привилегий. Так, характерно, что когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекращалась. Например, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного Федерального Закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области", который возвратил ей режим таможенной экстерриториальности (22 января 1996 г. этот закон был подписан Президентом РФ – на данный момент закон действует в новой редакции от 24.12.02).

Наиболее интересным представляется рассмотреть подробнее деятельность двух СЭЗ России: "Находка" в  Приморском крае и "Янтарь" в Калининградской  области.

3.1 Приморская “находка”

СЭЗ "Находка", первая в  России, была образована в октябре 1990 года ⁸. Целями создания СЭЗ, согласно указанным документам, являются развитие торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами, обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта, а также потенциала предприятий к решению задач социально-экономического развития Дальнего Востока, комплексное освоение его природных ресурсов, увеличение экспортных возможностей региона и страны в целом, развитие производства высококачественной импортозамещающей продукции трансконтинентального транзита, отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.