Бюджетный процесс как институт бюджетного права

Однако именно разработка системы  показателей социальной и экономической  эффективности государственных  расходов является одной из главных  проблем при внедрении программно-целевого бюджетирования.

Дальнейшее развитие концепции  программно-целевого бюджетирования и, соответственно, эффективности бюджетных  расходов приводит к разграничению  понятий прямых и конечных результатов  деятельности получателей бюджетных  средств. Под прямым результатом  обычно понимают объем предоставляемых  государством товаров и услуг -- «выпуск». Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных кардиологических операции. Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности. Достижение конечных результатов есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг - ее инструмент. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяет их измерить. Так, для измерения социальной эффективности государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности - запланированный объем предоставления услуг с реально предоставленными [20].

Таким образом, отметим следующие  преимущества бюджетирования, ориентированного на результат:

регулярное получение более  полной информации о реализации государственных  задач и использовании бюджетных  средств в различных сферах деятельности государства;

возможность более эффективного распределения  бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению  более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной  политики;

экономия бюджетных средств  за счет повышения эффективности  работы государственного сектора;

возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;

предпосылки для повышения эффективности  контроля за деятельностью министерств  и ведомств путем установления показателей  результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;

выявление и упразднение дублирующих  друг друга программ, неэффективных  программ;

возможность самостоятельного расходования бюджетными учреждениями выделенных им средств для достижения поставленных результатов;

возможность для бюджетополучателей хотя бы приблизительно установить взаимосвязь  между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых  для этого ресурсов, лучше планировать  свою деятельность;

возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности  реализации программы;

в целом бюджетирование, ориентированное  на результат, позволяет лучше понять, какие цепи ставит перед собой  правительство, насколько поставленные цепи отвечают потребностям населения, в какой степени и какой  ценой удается достичь этих целей [16].

Безусловно, как говорилось выше, процесс  внедрения процедуры БОР очень  трудоемкий и требует длительного  времени для того, чтобы этот метод  мог успешно и в полном объеме применяться на практике. И поскольку  Республика Беларусь находится лишь на начальном этапе, целесообразно  изучить и учесть опыт стран, которые  используют процедуру БОР уже  достаточно длительное время:

вопросы совершенствования государственного управления должны рассматриваться  в едином комплексе с вопросами  совершенствования бюджетного планирования;

необходимо внимательно подходить  к вопросу определения надлежащей последовательности проведения реформ, которая бы обеспечивала их поступательный характер;

необходимо обеспечить наличие  соответствующих условий для  успешного внедрения программно-целевого подхода. Как правило, в первую очередь необходимо обеспечить дисциплину исполнения принятых бюджетов;

опыт показывает, что к проведению реформ государственного управления следует  подходить прагматически, т.е. любые  нововведения должны строиться с  учетом страновых и региональных особенностей, а также с учетом особенностей, существующих в конкретных отраслях государственной деятельности. Та или иная концепция реформы  может быть успешно реализована  в какой-либо одной сфере государственной  деятельности и не иметь возможности  использоваться в другой из-за различий в организационной структуре  и сложившейся практике;

при проведении реформ большое внимание следует уделять человеческому  фактору. Нередко неудачи перехода от затратного метода к бюджетированию, ориентированному на результат, были связаны  с тем, что сотрудники министерств  и ведомств не имели должного представления  о цели проводимых реформ, не имели  достаточных стимулов для их поддержки, не были активно вовлечены в проведение реформ и не имели достаточных  полномочий влиять на их ход;

критически важно заранее позаботиться о создании необходимого потенциала для проведения реформ - выделить соответствующие  средства, создать институциональную  базу, провести обучение персонала;

переход к бюджетированию, ориентированному на результат, это многолетний итеративный  процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов  деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также  формы отчетов об их достижении будут  неизбежно изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, включая  формы представления бюджетных  заявок, их анализа и утверждения. Необходимо заранее предусмотреть  внедрение эффективных механизмов регулярной переоценки и уточнения  ключевых концепций реформы;

основными проблемами, которые предстоит  решить для успешного внедрения  бюджетирования, ориентированного на результат, являются:

трудности измерения социально-экономических  результатов деятельности государственных  учреждений;

трудности выработки единой системы  целей и показателей, отражающих степень их достижения;

различия в структуре программ и финансовой отчетности;

несовершенство информационного  обеспечения и систем учета;

недостаточное внимание к мониторингу  и оценке результатов [12,16].

В конце хотелось бы рассмотреть, как  может осуществляться применение бюджетирования, ориентированного на результат, на разных этапах бюджетного процесса.

Подготовка проекта бюджета. Бюджетирование, ориентированное на результат, стимулирует  отраслевые министерства сосредоточить  внимание на целях и результатах  их деятельности. При подготовке проекта  бюджета министерствам будет  необходимо ответить на три основных вопроса, которые должны найти отражение  в бюджетной заявке:

какие функции они выполняют  по реализации приоритетных целей и  задач государственной политики? Чего они намереваются достичь в  соответствии с этими приоритетами в рамках своих функций? Ответом  на эти вопросы является стратегическая цель (цели), сформулированная министерством  и представленная в бюджетной  заявке;

каким образом они собираются достичь  свои стратегические цели? Для ответа на этот вопрос стратегическая цель (цели) разбивается на конкретные тактические  задачи, которые должны решаться в  рамках внутриминистерских программ. В программах излагаются ожидаемые  результаты их реализации, и предлагается система показателей для мониторинга  и оценки степени их достижения. Эти программы разрабатываются  министерствами и являются составной  частью их бюджетной заявки;

во что обойдется достижение поставленных целей и задач? Ответ  на этот вопрос будет содержаться  в бюджетных показателях, прилагаемых  к программам.

Исполнение бюджета. Ранее уже  говорилось о том, что контроль за исполнением бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, постепенно смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым  использованием средств, осуществляемого  внешним контролирующим органом (таким, как Министерство финансов), к внутреннему  контролю, осуществляемому самими отраслевыми  министерствами, и в конечном итоге - к ответственности конкретных исполнителей. Последнее предполагает, то соответствующие  подразделения отраслевых министерств  получают право самостоятельно представлять и защищать свои бюджетные заявки на финансирование (обоснование расходов) в парламенте, а также принимать  самостоятельные решения о направлениях расходования выделенных им средств. Жесткий  внешний контроль может способствовать макроэкономической стабилизации и  укреплению финансовой дисциплины, однако при использовании БОР появляется возможность сделать шаг вперед, передав часть обязанностей и  полномочий по подготовке и исполнению бюджета отраслевым министерствам. Важной предпосылкой этого является наличие соответствующих институциональных  условий и готовности госаппарата  к такому шагу.

Отчетность, мониторинг и оценка результатов. При переходе на бюджетирование, ориентированное  на результат, возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов.

БОР предполагает подготовку отчетов  о том, выполнены ли намеченные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Ответы на такого рода вопросы предполагают разработку системы показателей, которые  позволили бы отслеживать и оценивать  результаты произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

Основными критериями оценки являются:

экономическая эффективность программ, т.е. соотношение объема предоставленных  услуг определенного качества и  затрат на их предоставление;

социальная эффективность программ, т.е. эффективность программ с точки  зрения достижения поставленных целей, достижение социального эффекта  от предоставления бюджетных услуг.

Система показателей должна быть разработана  и согласована на этапе подготовки проекта бюджета, когда идет составление  программ, поскольку она является составной частью бюджетной заявки.

Эта система должна включать прежде всего следующие показатели:

показатели затрат - т.е. ресурсы, необходимые  для оказания бюджетной услуги;

показатели результатов, включая

непосредственные результаты программ: показатели услуг (объема и качества)

конечные результаты программ: показатели эффекта от предоставления бюджетных  услуг для их получателей [14,16]

 

Заключение

 

На основе приведенной выше информации можно сделать следующий вывод: бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению  основных задач и количественных параметров формирования доходов и  расходов бюджета, управления государственным  долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства.

Государственный бюджет - это важнейший  плановый и контрольный инструмент, посредством которого государство  перераспределяет более третьей  части национального дохода и  более половины своих денежных средств. Бюджет возникает и действует  там, где существует государство  и развитые товарно-денежные отношения. Через государственный бюджет правительство  реализует экономическую и социальную, внутреннюю и внешнюю политику. От размера государственного бюджета, состава и соотношения его  доходов и расходов зависят реализация программ экономического и социального  развития, устойчивость финансового  положения страны. Он может активно  влиять на экономическую активность, инвестиционную политику, совершенствование  структуры экономики, на развитие приоритетных отраслей и социальной сферы. Бюджетное  устройство представляет собой совокупность таких элементов как организация  и принципы построения бюджетной  системы, бюджетного процесса, взаимоотношения  между многочисленными видами бюджетов, совокупность бюджетных прав. Все  элементы бюджетного устройства функционируют  в их единстве и взаимосвязанности  и обеспечивают проведение единой бюджетной  политики государства через республиканский  и местные бюджеты.

Политика же государственных расходов не должна быть расточительной и должна ориентировать бюджетную политику на умеренно жесткие показатели, притом, что эти расходы должны принимать  форму инвестиций. Расходы бюджета Республики Беларусь должны определяться задачами социально-экономического развития. Нужно реализовать меры по усилению контроля за целевым использованием государственных средств, упорядочить механизм предоставления средств различным хозяйственным субъектам и на реализацию государственных программ.