Счетная палата Российской Федерации и ее функции

1.2 Задачи Счетной палаты и принципы осуществления контроля

Федеральным законом  «О Счетной палате Российской Федерации» определяются основные задачи Счетной  палаты, которые представляют собой  полномочия этого органа парламентского финансового контроля. Но в общем  виде, основная задача Счетной палаты определяется в части 5 ст. 101 Конституции РФ, в которой говорится, что Счетная палата учреждается парламентом Российской Федерации (Советом Федерации и Государственной Думой) для осуществления деятельности по контролю исполнения федерального бюджета.

В статье 1 Лимской декларации ИНТОСАИ говорится что, организация контроля - это обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами, которое влечет за собой ответственность перед обществом. В данной статье также указано, что контроль не является целью системы регулирования, а является её неотъемлемой частью, цель которой заключается в выявлении отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на стадии возможно более ранней, для того чтобы принимать корректирующие меры, а также в определенных случаях привлечь виновных лиц к ответственности либо получить компенсацию за причиненный ущерб или провести мероприятия направленные на предотвращение или сокращение подобных нарушений в будущем.

Задачи Счетной  палаты Российской Федерации определяемые ФЗ «О Счетной палате РФ» в некоторой  мере основаны на ряде положений Лимской декларации ИНТОСАИ, среди которых необходимо отметить положения в отношении внутреннего и внешнего контроля, формального контроля и контроля исполнения.

Положения в отношении внутреннего и внешнего контроля, закрепленные в ст. 3 Лимской декларации, предусматривают следующее:

внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом (п. 1);

внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независимой внутри соответствующей организационной структуры (п. 2);

в качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя права высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку, с тем чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой (п. 3).

Формальный контроль и контроль исполнения регламентируются ст. 4 Лимской декларации:

- традиционная задача высшего контрольного органа - это проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов (п. 1);

- в дополнение к этому виду контроля, имеющего неоспоримую важность, имеется другой вид контроля, направленный на проверку эффективности и экономного расходования государственных средств. Данный вид контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность в целом, в том числе организационную и административную системы (п. 2);

- целями контрольной работы высшего контрольного органа являются законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами, каждая из которых несомненно важна. Дело высшего контрольного органа заключается в определении относительной важности той или другой из них (п. 3).

Положения статьи о  задачах Счетной палаты практически полностью отражены в положениях ст. 9 ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации”, которая определяет, что в процессе выполнения этих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Указанные в этой статье положения, определенные в ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации” в качестве задач Счетной палаты, изложены в виде содержания деятельности, которую осуществляет Счетная палата в пределах обеспечения единой системы внешнего финансового контроля.

Основные моменты  данных положений изложены ниже. Также необходимо обратить внимание на то, что согласно ст. 164 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) Счетная палата – это неотъемлемый участник бюджетного процесса на федеральном уровне, признаком наличия у этого органа определенных бюджетных полномочий. Сущность понятия бюджетных полномочий отражена в ст. 6 БК РФ, в которой сказано, что бюджетные полномочия - это установленные данным Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.  

В соответствии со статьей 167.1 БК РФ Счетная палата наделена бюджетными полномочиями, которые установлены ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации” и настоящим кодексом.

 

К принципам осуществления  контроля, на основании которых Счетная  палата осуществляет свою деятельность, относят:

- законность;

- объективность;

- независимость;

- гласность.

Нельзя не отметить что, провозглашение этих принципов  является в некоторой степени  непонятным, так как данные принципы должны быть основой деятельности любого государственного органа, и в связи  с этим будет правильным считать, что эти принципы не могут отражать определенной специфики деятельности Счетной палаты, ни в качестве контрольного органа, ни тем более высшего органа финансового контроля в Российской Федерации.

Помимо вышесказанного, данное обозначение принципов осуществления контроля не согласуется в полной мере со структурой Лимской декларации ИНТОСАИ, где руководящие принципы контроля отражены в следующих главах:

1) Общие положения;

2) Независимость;

3) Отношения с парламентом, правительством и администрацией;

4) Права высшего контрольного органа;

5) Методы контроля, персонал контролеров. Международный обмен опытом;

6) Отчетность;

7) Контрольные полномочия высшего контрольного органа.

Но несмотря на подобное определение принципов осуществления  контроля Счетной палатой, нельзя говорит  о том, что это создает особые проблемы при правоприменительном  процессе.

Существуют представления, что положения о данных принципах важны, в большей степени, для теории, которая выделяет следующие принципы осуществления финансового контроля:

• соответствие (соответствие содержания и организации контроля, его целей и задач задачам бюджетной системы России);
• законность (соблюдение субъектами контроля требований законов и иных нормативных правовых актов);
• ответственность (применение мер принуждения к нарушившим нормативные требования субъектам контроля и проверяемым объектам);
• независимость (независимость субъектов контроля от вмешательств других органов, должностных лиц, проверяемых объектов);
• компетентность (необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки, опыта и квалификации кадров субъектов контроля);
• непрерывность (осуществление контроля на постоянной основе, включая предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль);
• объективность (объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с нормативными требованиями);
• гласность (информационная открытость в работе субъектов контроля, доведение результатов контрольных мероприятий до заинтересованных органов и организаций, а также общественности).

1.3 Виды контрольной деятельности, осуществляемые Счетной палатой РФ

 

Невзирая на то, что Счетная палата РФ определяется как специализированный контрольный орган, она имеет право осуществлять и иные виды деятельности. На основании все того же Федерального закона "О Счетной палате РФ" Счетная палата, помимо выполнения своих основных задач, постоянно осуществляет экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Но как бы там ни было основным видом деятельности Счетной палаты РФ всегда будет именно контрольно-ревизионная деятельность.

Финансовый контроль представляет собой очередность действий (или совокупность мероприятий), ориентированных на определенный результат.

Какие, предусмотренные законом, виды деятельности контрольных органов при этом будут произведены, является второстепенным вопросом. Иначе говоря, экспертно-аналитическая, информационная и все иные виды деятельности Счетной палаты РФ являются лишь дополнительными и вспомогательными по отношению контрольно-ревизионной.  В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате РФ" задачами поставленными перед Счетной палатой являются:

1) организация и  осуществление контроля за своевременным  исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

2) определение эффективности  и целесообразности расходов  государственных средств и использования  федеральной собственности;

3) оценка обоснованности  доходных и расходных статей  проектов федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных  фондов;

4) анализ выявленных  отклонений от установленных  показателей федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных  фондов и подготовка предложений,  направленных на их устранение, а также на совершенствование  бюджетного процесса в целом.

В процесс реализации Счетной палатой, возложенных на нее задач, входит:

1) экспертизу проектов  федерального бюджета, законов  и иных нормативных правовых  актов, международных договоров  Российской Федерации, федеральных  программ и иных документов, затрагивающих  вопросы федерального бюджета  и финансов Российской Федерации;

2) анализ и исследование  нарушений и отклонений в бюджетном  процессе, подготовку и внесение  в Совет Федерации и Государственную  Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию  бюджетного законодательства в  целом;

3) подготовку и  представление заключений в Совет  Федерации и Государственную  Думу по исполнению федерального  бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов в отчетном  году.

Рис 1.1 Контрольные  полномочия Счетной палаты РФ

Является очевидным  то, что при предоставлении заключения по исполнению федерального бюджета в палаты Федерального Собрания РФ, необходима уверенность в его правильности и достоверности. Соответственно провести анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, без предварительного выявления этих нарушений в результате контрольно-ревизионных действий. В то же время при отсутствии данных о выявленных нарушениях в предыдущие годы, отсутствует возможность проведения экспертизы проектов федерального бюджета. В материалах, размещенных на официальном сайте Счетной палаты РФ, указывается, что именно результаты проверок, собранные в единый комплекс на основе общей тематики, дают возможность всестороннего изучения различных вопросов и проблем формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансово-хозяйственной деятельности объектов проверок. Таким образом, все виды деятельности, которые осуществляет Счетная палата РФ, находятся в тесной взаимосвязи между собой и по своей сути являются контрольными, по причине того, что они направлены на решение и достижение задач и целей финансового контроля, поставленных перед Счетной палатой РФ как специализированным государственным контрольным органом. Но именно контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ обеспечивает прямое выполнение этим органом возложенных на него функций.

Об эффективности  деятельности Счетной палаты свидетельствуют  данные о проделанной данным контрольным  органом работы по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков в период 2000 - 2011 гг., которые будут рассмотрены ниже. Все это говорит о том, что Счетная палата стала представлять собой инструмент, с помощью которого со стороны общества осуществляется пристрастный аудит своего государства.

 

2. Контрольно-ревизионная деятельность Счётной палаты

2.1 Методы  проведения контрольно-ревизионной  деятельности Счётной палатой  РФ

 

Довольно важным является вопрос о видах методов контроля, используемых сотрудниками Счетной  палаты в процессе осуществления  ими контрольно-ревизионной деятельности.

Методы финансового контроля – это совокупность приёмов и  способов осуществления финансового контроля. К основным методам финансового контроля относят проверку, наблюдение, обследование, анализ и ревизию.