Разработка опережающей и поддерживающей модели в обучении государственных служащих

В первой половине 90-х  гг. истекшего века распад СССР, смена  политической и экономической систем сопровождались существенным изменением кадров государственной службы, особенно руководящих. Произошла дезорганизация многих кадровых процессов; в их развитии появились как положительные, так и отрицательные тенденции. За два года (1992–1993 гг.) было обновлено более 58% центрального аппарата федеральных органов власти, более 30% – на региональном уровне.

В 2000–2008 гг. возникла потребность качественно новой организации работы с кадрами государственной службы, сложились благоприятные условия для реализации новых задач. Принятие федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.), других нормативных правовых актов создали для этого современную правовую базу. Президент РФ В. Путин в Указе от 14 ноября 2002 г. обратил особое внимание на важность реализации кадровой политики в целях оптимизации состава кадров гражданской службы. Применение этих законов и проведение многих практических мероприятий уже приносит определенные позитивные результаты. В то же время, особенно в связи с реорганизацией государственного аппарата в ходе административной реформы, выявилось и снижение по ряду показателей уровня состояния кадров гражданской службы.

К настоящему времени  в России в основном сложился костяк, ядро нового кадрового корпуса государственной и муниципальной службы. На 1 октября 2008 г. среди лиц, занимающих должности государственных гражданских служащих, 85,4% имели высшее образование (в 2007 г. – 82,1%). Средний возраст этих работников – 39 лет, 49,0% (в в 2007 г. – 49,6%,  в 2005 г. – 52%) – в наиболее дееспособном возрасте (30–49 лет), а в возрасте до 50 лет – 78,5 % (80,7% – в 2005 г.). 74% имели стаж работы в государственных органах до 15 лет. Этот состав вступил в стадию позитивной стабилизации, более качественного, эффективного развития, особенно повышения профессиональной квалификации и переподготовки. Важно разработать стратегию и программу постепенной замены кадров, смены поколений гражданских служащих, особенно за счет расширения приема на государственную службу специалистов молодого и среднего возраста, в том числе в специализированных вузах, постепенным приспособлением уже работающих служащих к новым задачам и условиям государственного управления.

В связи с учетом правового  статуса работников отметим, что  на конец марта 2012 г. численность работников, замещавших должности гражданской службы в федеральных государственных органах составила 38,7 тыс. человек, или 81,0% от общей численности работников этих органов. Штаты должностей гражданской службы были укомплектованы на 84,4% (в соответствующем периоде 2011г. - 84,2%). ⁷

На 1 октября 2009 г. среди государственных гражданских служащих было: руководителей 141300 (на 1 января 2005 г. – 111,8 тыс.), помощников (советников) – 31864 (в 2005 г. – 16,9 тыс.), специалистов – 485764, обеспечивающих специалистов – 173150 (в 2005 г. – 95,5 тыс). Весьма различен уровень профессиональной квалификации этих кадров, половозрастная структура, что требует учета в определении форм и методов образовательной работы. «Усреднение» данных существенно затрудняет получение достоверной информации о состоянии кадрового корпуса на разных уровнях государственного управления и в отдельных ветвях власти.

Собственно государственных служащих (а именно их называют чиновниками) в октябре 2009 г. насчитывалось около 832078.

На наш взгляд, целесообразно  разработать государственную программу кадрового обеспечения реализации стратегических задач инновационного развития России, предусмотрев в ней задачи и этапы обновления государственных служащих, особенно за счет расширения приема на государственную службу специалистов молодого и среднего возраста, в том числе выпускников специализированных вузов, постепенным приспособлением уже работающих служащих к новым задачам и условиям государственного управления.

В результате статистического анализа, а также с учетом других источников информации, выявлен ряд позитивных тенденций и перспективных направлений развития состава государственных служащих, что позитивно сказывается на развитии их ДПО.

За истекшие 5–7 лет существенно улучшилась укомплектованность аппарата многих органов власти (93,2 %), укрепилась стабильность состава гражданских служащих, сократилась текучесть, ежегодно приток новых работников составляет 80–90 тыс. человек (10–12%).⁸ Например, в 2007 г. – 84 тыс. Причем, важно учитывать, что новое пополнение состава гражданских служащих идет главным образом за счет работников коммерческих структур, бывших военнослужащих, выпускников вузов, т. е. лиц, уже имеющих профессиональное образование, что позитивно сказывается на профессионализме чиновников.

Весьма сложным оказалось регулирование  численного состава работников органов  власти. Не удалось замедлить тенденцию  роста их численности. Более того в силу ряда причин в 2001–2006 гг. увеличился темп роста численности работников аппарата органов власти: 2001 г. – 1 140 тыс., 2005 г. – 1 462 тыс., 2007 г. – 1 577 тыс., 2008 г. – 1 624 тыс. Следовательно, «прирост» составил 489 тыс., т.е. более 42%. Причем, численность работников федеральных территориальных органов исполнительной власти выросла, вопреки сопротивлению глав субъектов РФ, на 272 тыс. (т.е. 72 %)⁹, а численность гражданских служащих (федеральных и субъектов Федерации) выросла с 550 тыс. на 1 января 2002 г. до 760 тыс. на 1 января 2007 г., т.е. на 38,2%.

В качестве одного из важнейших показателей качества кадрового потенциала государственного аппарата принято считать профессионально-квалификационный уровень гражданские служащих, характеризующийся прежде всего их специальным образованием, опытом работы, способностями реализовать свою профессиональную компетентность в служебной деятельности.

Однако до сих пор определенная часть гражданских служащих (13%) не имеет классного чина (ранга). Хотя выявилась тенденция увеличения числа имеющих классный чин: 2002 г. – 74,7%, 2005 г. – 78,7%, 2007 г. -77%, 2008 г. – всего 35%. К тому же в 2008 г. 36% работников, замещавших государственные должности и должности гражданской службы, имели стаж работы до 5 лет. Поэтому одна из важнейших задач системы дополнительного профессионального образования – доквалификация и переквалификация этой части чиновников.

При организации дополнительного  профессионального образования  гражданских служащих ныне все более учитывается наличие у каждого опыта работы в системе государственного управления, а также по базовой специальности. На 1 января 2009 г. 23% государственных служащих имели стаж работы от 5 до 10 лет, причем 27% – всего до 5 лет, до 1 года – 8%. Свыше 25 лет – всего 8,7%. Это свидетельствует о том, что многие нуждаются в повышении квалификации. С другой стороны, наличие среди гражданских служащих – около 42,8% лиц, имеющих стаж более 10 лет, требует от организаторов ДПО большего внимания к дифференцированному подходу к обучению разных категорий служащих, особенно руководящих работников.

В то же время профессиональный опыт не всегда приобретается со стажем работы и возрастом. Здесь нет  однозначной зависимости. Профессиональным опытом становится лишь то, что осмысленно и проработано, когда жизненные и профессиональные «содержания» становятся частью внутреннего мира человека. Опыт – это осмысленная часть практики. И дополнительное образование призвано помочь каждому слушателю осмыслить свой опыт.

Позитивной тенденцией развития состава гражданских служащих является последовательный рост их профессионально-образовательного уровня. Они стали одной из самых  профессионально-подготовленных категорий  занятого населения. Если среди занятого населения России на 1 января 2008 г. 27,8% имели высшее образование, то среди государственных гражданских служащих – 95,2%, т. е. удельный вес лиц, имеющих высшее образование, среди государственных служащих в три раза больше, чем у всех работающих в России. Заметим, среди взрослого населения страны имели высшее образование всего 17,1%.

Следовательно, высшая школа  в целом успешно выполняет  функцию формирования нового пополнения работников органов власти.

Однако и ныне не снята  проблема получения всеми гражданскими служащими высшего образования, переподготовки части их на базе получения второго высшего образования в соответствии с профилем занимаемой должности, расширением для ряда служащих (аналитиков, советников и др.) – послевузовского образования. До сих пор около 15% (почти 123 тыс.) гражданских служащих не имеют высшего образования, а около 19 тыс. – даже среднего специального. Позитивно, что в 2005–2008 гг. сделан скачок в расширении числа служащих, обучавшихся в системе дополнительного профессионального образования: в 2001 г. – 47,7 тыс. гражданских служащих, в 2005 г. – 108,5 тыс., в 2006 г. – 174 тыс., а вместе с муниципальными работниками – 220,7 тыс., т.е. прирост составил в 2005 г. 47%, в 2006 г. – 61%. В 2011г. обучалось уже 165428 госслужащих. Но даже при таком расширении образовательных услуг 415 тыс. работников, занимавших должности государственной службы и муниципальных служащих (т.е. более 37%), не прошли обучение по программам ДПО.

Важным показателем  «качества» государственных служащих, хотя и далеко не главным, является их возраст. Как известно, способности (профессиональные, личностные, эмоционально-психологические и др.) на разных жизненных этапах человека различны. Каждому «возрасту» свойственны свои достоинства и недостатки. У лиц молодого и среднего поколения (но не у всех) более развиты мотивы и способности к повышению своего профессионального уровня, к овладению новыми знаниями и опытом, творческий дух. Способность к обучению – профессионально значимая черта работника. Поэтому важно обеспечить эффективное использование достоинств каждого поколения, их взаимообогащение, что является предпосылкой обеспечения единства и преемственности управленческой деятельности.

Заметна тенденция некоторого старения корпуса государственных  и муниципальных служащих, что связано и со старением всего населения. Средний возраст лиц, занимающих государственные должности, включая государственных служащих, составляет в 2009 году 39 лет, в законодательной власти – 45 года, в судебной власти и прокуратуре – 36 лет; на муниципальной службе – 43 года. Следует учитывать, что в федеральных органах государственной власти возраст лиц, занимающих государственные должности РФ и гражданских служащих снизился до 38 лет, в субъектах Федерации вырос до 41 года.

Весьма позитивно, что к октябрю 2009 г. среди государственных гражданских служащих существенно возросла доля молодежи в возрасте до 30 лет, составив 29,7% (в 2005 г. – 27%, в 2002 г. – 25%). Причем, среди «помощников» молодые люди составляли 43,2%, обеспечивающих специалистов – 48,8%. Однако среди руководителей их было всего 6,1%, а в возрасте до 39 лет – всего 26,1%. Поскольку определяющим в данном случае является не возраст, а уровень квалификации, надо обеспечить ускоренную подготовку (доквалификацию) лиц этого возраста для службы на высшем уровне управления. Относительно значительную группу составляют гражданские служащие в возрасте старше 50 лет – 21,3%. Но среди руководителей их 36%, а среди лиц, занимающих высшие должности – 52,1%, главные – 46,5%.

Среди специалистов это возрастная группа составляет всего 19,8%, но среди специалистов, занимающих высшие должности – 46,8%, главные – 40,1%. Еще выше удельный вес этой возрастной группы среди федеральных гражданских служащих на федеральном уровне: среди руководителей – более 55%, Следовательно, многие руководители, особенно принимающие управленческие решения, «сформировались» как государственные служащие (и окончили вузы) еще в советский период, имеют большой опыт управленческой деятельности, но они нуждаются в обновлении своих профессиональных знаний, в переосмыслении своего опыта с позиций современных задач и требований. К сожалению, эта категория гражданских служащих пока слабо привлекается к повышению своей квалификации, хотя им предстоит еще работать 10–15 лет.

Управленческая деятельность, особенно в системе государственно-публичной службы, требует от работников не только высокого профессионализма, но и жизненной зрелости, человековеческой компетентности, чтобы в управленческом плане быть более подготовленным, чем другие категории кадров.

За последние годы шел рост числа женщин на государственной  службе. Ряд социально-экономических  и социально-психологических причин обусловили этот процесс. На 1 октября 2009 г. среди лиц, занимавших должности государственной гражданской службы, было 71,9% женщин, хотя в составе населения России их было 54%, среди занятого населения – 49%. Примечательно, что среди занятых в экономике у женщин более высокий уровень профессиональности образования (высшего и среднего), чем у мужчин: у женщин 63,1%, у мужчин – 47,5%¹⁰

Возникает вопрос о более  рациональном использовании женщин – государственных служащих на службе, особенно на руководящей работе. Статистический анализ показал, что за последнее время несколько вырос удельный вес женщин среди руководителей. На 1 октября 2009 г. он составлял 61,3% (в 2005 г. – 58,3%), однако из этой категории кадров на высших должностях всего 33,7%, хотя на главных – 50%, ведущих – 66,1%. Среди категории «специалисты» на высших должностях их было 44,7%, на главных должностях – 55,1%. Примечательно, что доля женщин в должностной структуре кадров гражданской службы снижается по мере повышения должностного уровня.

При анализе динамики развития состава государственных  служащих следует учитывать и ряд новых тенденций, особенно в формировании новых социальных источников кадрового пополнения органов власти: значительно усилился приток предпринимателей, даже отдельных миллионеров, их ставленников в выборные органы власти, их аппарат. Существенно возросло среди лиц, занимающих государственные должности, число военнослужащих, представителей «силовых структур». На гражданскую службу перешли десятки тысяч ушедших в запас и в отставку офицеров. Это в основном позитивно сказалось на укреплении кадрового состава гражданской службы. Бывшие военнослужащие, имеющие опыт работы с людьми, внесли в административную среду понимание важности соблюдения исполнительской дисциплины, дух коллективизма, национального патриотизма, служения государству и народу. Хотя среди них есть и такие, кто увлекается «дисциплинарным» управлением, субъективизмом; другие, имеющие «солидную пенсию» и достаток в семье не проявляют на гражданской службе творческого подхода, активности. Эти категории служащих нуждаются в более глубоком изучении теории и практики управления в гражданской среде. Значительно увеличилось представительство этой категории среди слушателей системы ДПО, расширился объем работы в рамках Министерства обороны специальных учебных центров по подготовке уходящих в запас военнослужащих к работе в условиях гражданской среды.