Управление персоналом в сфере государственной и муниципальной службы

Коми республиканская  академия государственной службы и  управления

 

 

 

М.В. Лукин, Л.К. Фоканова

 

 

 

УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И  МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Сыктывкар

2009

Рецензенты:

 

 

 

В монографии рассматриваются методологические и прикладные вопросы организации управления персоналом государственной и муниципальных служб в территориальных органах власти. Раскрываются основные направления кадровой политики, проводимой органами власти на подведомственных территориях.

Особое внимание авторами уделено раскрытию сущности, принципов и методов построения концепции территориальной кадровой политики, с учетом требований современного этапа развития общества и особенностей конкретных территорий; механизмов совершенствования деятельности кадровых служб; оценки результатов деятельности государственных и муниципальных служащих, применению управленческого консультирования в рассматриваемой сфере и других вопросов.

Монография может быть полезна для руководителей и  специалистов органов государственного и муниципального управления, занимающихся вопросами внутриорганизационного (аппаратного управления), в том числе управления персоналом. Материалы и положения, содержащиеся в книге, могут быть полезными для преподавателей и студентов высших учебных заведений, изучающих актуальные вопросы государственного и муниципального менеджмента, в том числе учебные курсы, касающиеся управления персоналом в органах власти (курсы «Управление персоналом», «Организационное поведение»). Она также может представлять интерес для широкого круга специалистов и читателей, интересующихся данными проблемами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………..5

Глава 1. Концепция кадровой политики: назначение, разработка, состав, правовой статус, использование……………………………………12

Глава 2. Служба управления персоналом региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления: назначение, функции, структура, штаты…………………………27

Глава 3. Проблемы и методы отбора персонала в государственные и местные органы исполнительной власти……………………………………37

Глава 4. Проблемы адаптации специалистов к деятельности в сфере государственного и муниципального управления……………….46

Глава 5.  Технологии и механизмы управления мотивацией персонала государственной и муниципальной службы………………………69

Глава 6. Управление движением персонала государственной и муниципальной службы. Ротация персонала. Планирование деловой карьеры……………………………………………………………….78

Глава 7. Обучение и повышение квалификации персонала государственной и муниципальной службы …………………………………………….91

Глава 8. Проблемы и методы оценки результатов деятельности персонала государственной и муниципальной служб. Аттестация служащих ………………………………………………………………………..111

Глава 9. Формирование управленческой команды при главе органа исполнительной власти……………………………………………153

Библиография……………..…………………………………………………….165

Приложение 1. Проект постановления  главы администрации о концепции  кадровой политики………………………………………………..173

Приложение 2. Положение о Совете по кадровой политике при главе администрации……………………………………………………175

Приложение 3. Примерная схема профессионально-деловой  оценки персонала государственной  службы (в рамках аттестации)…..175

Приложение 4. Критерии оценки дипломных работ, предназначенные  для отбора потенциального резерва специалистов на перспективу для работы в системе органов государственной власти и местного самоуправления………………………………………………….179

Приложение 5. Программа работы по комплексной диагностике резерва руководителей подразделений исполнительного органа власти, проводимой консультантами……………………………………181

Приложение 6. Анкета для оценки мнения руководителей и специалистов о проблемах функционирования исполнительного органа власти……………………………………..……………………..185

 

 

 

 

 

Введение

Успех проведения социально-экономической политики в регионах и муниципальных образованиях России во многом зависит от деятельности органов власти всех сфер и уровней, в которых ключевую роль играет персонал государственной службы и местного самоуправления. Не случайно, в исследовании проблем устойчивого развития российских регионов, проведенного в 86 субъектах Российской Федерации, среди проблемных факторов, осложняющих развитие регионов и наиболее часто упоминаемых экспертами, второе место после демографической проблемы занял «недостаток квалифицированных кадров».¹

Актуальность рассматриваемых  в данной монографии вопросов обусловлена  тем, что на персонал государственной  и муниципальной службы² возлагаются такие задачи, как:

• Разработка и проведение соответствующей кадровой политики в регионах Российской Федерации, ориентированной на повышение социальной направленности принимаемых органами власти управленческих решений и обеспечение эффективности их деятельности на подведомственных территориях.
• Выработка согласованных действий и установление конструктивных отношений между государственными органами власти и местными органами самоуправления, хозяйствующими субъектами и населением.
• Подготовка высококомпетентных кадров, способных непосредственно решать сложнейшие экономические, социальные и политические проблемы территорий.
• Совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения управления персоналом в органах исполнительной власти.
• Предоставление юридическим и физическим лицам комплекса качественных государственных и муниципальных услуг.

Решение подобных задач возможно при условии, что руководители и специалисты территориальных органов власти и управления обладают высоким уровнем профессионализма; умениями работать в сложных социально-экономических условиях; знаниями специфики конкретных территорий и эффективных путей разрешения имеющихся проблем.

Следует учитывать, что  работа с персоналом на всех уровнях  властных структур в настоящее время  должна претерпеть определенные изменения.

Во-первых, они связаны  с административной реформой, инициированной Президентом Российской Федерации, реализуемой в системе государственной и муниципальной власти.

Во-вторых, в настоящее  осуществляются радикальные изменения  в органах местного самоуправления, обусловленные работой по введению положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), испытывающих острый дефицит профессионально подготовленных кадров.

В-третьих, следует учитывать, что  всякий переход к новому предполагает особую структуризацию времени и социального пространства, в рамках которых утрачиваются и видоизменяются сущностные черты старого при сложившихся новых обстоятельствах. «… Россия, - по справедливому и точному замечанию К.Н. Леонтьева, - не просто государство, Россия, взятая во всецелости, … это целый мир особой жизни, особый государственный мир, не нашедший еще себе своеобразного стиля культурной государственности».³

В ряде разделов работы нами использованы результаты консультационной работы, проводимой с участием авторов в  различных регионах России. Управленческое консультирование как сфера деятельности, ориентированная на совершенствование управления различными объектами с помощью высококвалифицированных специалистов-консультантов, получило широкое распространение в мировой практике, особенно в высокоразвитых странах (например, Япония, США, Германия и др.). Следует отметить, что с каждым годом потребность в услугах консультантов продолжает увеличиваться, соответственно повышая в этих странах показатель «консультантовооруженности» (количество консультантов по отношению к численности трудоспособного населения)¹.

Характерно, что вопросы управленческого  развития организаций, формирования организационной  культуры и управления персоналом являются сегодня в зарубежных странах  наиболее приоритетными и востребованными сферами деятельности консультантов.

В Российской Федерации управленческое консультирование (несмотря на то, что  отдельные группы консультантов  имеют уже почти 20-30 - летний опыт работы) пока еще находится на стадии становления. Ситуацию усугубляет и то обстоятельство, что руководство многих предприятий, организаций и учреждений практически не имеет представления о возможностях управленческого консультирования, а иногда и просто убеждено в том, что от него нет никакой пользы.

Если в отношении использования управленческого консультирования  в целях совершенствования организации управления хозяйственными и коммерческими объектами можно сказать, что есть определенный положительный опыт, то в отношении работы по совершенствованию структур исполнительной власти и местного самоуправления этот опыт пока незначителен. С одной стороны, это можно объяснить тем, что новые властные структуры в их современном состоянии возникли сравнительно недавно в рамках реформирования Российского общества. С другой стороны, органы власти характеризуются значительной сложностью управленческих задач, что еще более обостряется недостаточно совершенной и полной нормативно-правовой базой (имеются в виду, прежде всего, вопросы, относящиеся к сфере административного права), частыми изменениями «правил игры». Нельзя сбрасывать со счетов и роль субъективного фактора, в том числе амбиций руководителей органов власти, определенная часть которых уверена в непогрешимости своих подходов к организации управления, или считают эти проблемы второстепенными¹. Не случайно, практика регулярно дает примеры подтверждения известной истины: «Чем меньше руководитель знает и владеет современными концепциями и методами управления, тем больше он уверен в том, что знает и умеет все, что необходимо для управления».

Говоря о работе консультантов  по управлению в органах государственной  и муниципальной служб Российской Федерации, необходимо учитывать следующее: обилие проблем в этих структурах обусловлено несовершенством нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность органов власти различных уровней.

Определенная часть руководителей  уповает на использование зарубежного  опыта, в том числе наиболее современных, модных концепций. При этом используется на первый взгляд убедительная аргументация о необходимости подобных нововведений, в результате чего на это расходуются значительные средства из федерального, регионального или местного бюджетов, проводятся различные презентации, учеба руководителей и специалистов с вручением сертификатов международного образца. Однако, на результатах деятельности органов власти подобные мероприятия практически не отражаются, а иногда способствуют уже неоднократно упомянутому выше «эффекту консервации имеющихся недостатков».

Причина этих неудачных попыток  использования зарубежного опыта заключается в том, что он сформировался в условиях давно сложившегося рыночного хозяйства; стабильной, проверенной годами, законодательной практикой; иной культурной среды и т.д. При заимствовании подобного опыта чаще всего не учитываются особенности современной российской ситуации; существенные различия в уровне подготовки специалистов в различных регионах, факторы сопротивления нововведениям на всех уровнях и, наконец, специфика российского менталитета, вобравшего в себя не только традиции прошлого, но и новые тенденции.

Характерно, что в одном из наиболее полных источников – двухтомном переводном пособии по управленческому консультированию⁴ полностью отсутствует раздел, касающийся работы консультантов в органах власти и управления. Имеется только одна небольшая глава, посвященная консультированию руководителей предприятий и организаций, относящихся к государственным ведомствам. Это, с одной стороны, можно объяснить тем, что в зарубежных странах органы государственного управления и местного самоуправления сложились сравнительно давно и система управления в них отработана до деталей. А, с другой стороны, в этих структурах существуют подразделения и специалисты (исполняющие в соответствии с принятой терминологией функции внутренних консультантов), полномочные и ответственные за вопросы совершенствования внутриорганизационного (аппаратного) управления.

Здесь важно отметить ряд обстоятельств. Как и при решении любого другого  вопроса в сфере государственного и муниципального управления проблемы управления персоналом (в целом и по отдельным направлениям) целесообразно рассматривать и решать на основе концепции системного подхода. При всей его кажущейся очевидности и простоте, как показывает практика, он чаще всего оказывается новым для руководителей организаций-заказчиков и по многим позициям противоречит привычной практике реорганизации и совершенствования управленческих механизмов, заключающейся, как правило, в исполнительской реакции на «рожденные сверху» новации. Вследствие этого, нередко возникает необходимость преодоления проблем сопротивления предложениям  рекомендациям, подготовленным с участием консультантов по совершенствованию управления, какими бы они не были обоснованными и убедительными¹.

В частности, один из принципов системного подхода, сформулированный следующим образом: «все зависит от всего остального», предполагает, что если недостатки выявлены в самих основах управления, то есть, в его концепциях, целеполагании, содержании функций и задач, то, следовательно, они должны в той или иной форме проявляться во всех других элементах управления. Поэтому в этих случаях совершенствование управления не может сводиться к косметическим процедурам, типа очередной структурной перестановки, а при планировании проведения локальных изменений (в том числе в подсистеме управления персоналом) необходимо учесть ряд возможных последствий, проявляющихся в других элементах общего механизма управления.