Управление персоналом в сфере государственной и муниципальной службы

*Примечание 1. Для органов муниципального  управления может применяться  более упрощенная структура с  сохранением основных функций  (на основе совмещения и т.п.).

**Примечание 2. Возможны различные наименования должностей и структурных подразделений.

Для успешного выполнения перечисленных функций служба управления персоналом должна иметь в своем  составе высококвалифицированных  и опытных специалистов. Ранее  в нашей стране практически отсутствовала система целевой подготовки специалистов для профессионального исполнения функции управления персоналом. Ситуация изменилась с ведением в 1993 г. в действие государственного стандарта высшего профессионального образования, в котором в цикле общепрофессиональных дисциплин по направлению «Менеджмент» выделена специальность «Управление персоналом».

Результативность деятельности службы также должна обеспечиваться путем решения вопросов, связанных  с повышением статуса кадровой службы и ее компетенции по отношению к другим структурным звеньям (что должно быть закреплено в регламентах). Статус и место кадровой службы в структуре исполнительного органа власти в значительной степени характеризует общее отношение руководства к кадровой политике и проблемам управления персоналом. Поэтому целесообразно, чтобы между первым лицом и руководителем кадровой службы было бы не больше одного должностного лица, имеющего статус заместителя главы администрации. Наличие двух-трех промежуточных звеньев руководства, как правило, является типичным признаком, свидетельствующим об устранении кадровых вопросов из числа наиболее приоритетных задач, сведение их к вспомогательным задачам. В этом случае неизбежно возникают проблемы, связанные с дублированием деятельности в сфере реализации кадровой политики и ряд других недостатков, существенно снижающих эффективность деятельности сотрудников органа исполнительной власти.

Для успешного выполнения указанных в таблице 3 задач служба управления должна также использовать ряд информационных банков, в том числе:

1) По отделу управления развитием кадрового потенциала:

• Банк профессионально – квалификационных характеристик и соответствующих должностных регламентов.
• Банк методик диагностики, анализа и прогнозирования развития кадрового потенциала.
• Банк методик профессионально – деловой и индивидуально – психологической диагностики персонала.
• Банк оргпроектов и методик аттестации персонала и проведения конкурсных процедур.

2) По отделу управления движением персонала:

• Банк кадровой информации («Персонал»), в том числе с подсистемой «Вакансия - кандидат».
• Банк нормативно – правовой документации по вопросам кадровой политики и управления персоналом.
• Банк методов и технологий в области подбора, расстановки, ротации, планирования профессионально-деловой карьеры и иных форм движения персонала.

3) По отделу организации обучения и повышения квалификации персонала:

• Банк информации об учебных и консультационных центрах, преподавателях и консультантах.
• Банк учебных программ и модулей.
• Банк стандартов знаний для служащих различных должностных уровней.

Все эти банки информации должны составляться и использоваться с учетом необходимости их постоянной корректировки и обновления, а  также адаптации к постоянно  меняющимся условиям их практического  применения.

К основным принципам, в соответствии с которыми может формироваться и осуществлять свою деятельность служба управления персоналом в структуре органа исполнительной власти, целесообразно отнести:

• Взаимозаменяемость специалистов.
• Координация деятельности структур (внутренняя между подразделениями службы и внешняя – со структурами других подразделений администрации), в обязательном порядке зафиксированная в служебных регламентах.
• Использование дополнительно к штатным работникам для решения наиболее сложных и проблемных задач специалистов – консультантов и экспертов, работающих на договорной основе.

Проблема определения  штатной численности службы управления персоналом является частной по отношению  к более общей проблеме определения  необходимой численности всего  административно–управленческого аппарата администрации. Диапазон известных и применяемых вариантов решения этой достаточно сложной проблемы начинается с избыточной забюрократизированности и, соответственно, экстенсивного роста административно-управленческого аппарата и кончается не обоснованными кампаниями по сокращению того же самого аппарата. Характерно, что к этим полярным действиям прибегают одни и те же руководители. Следует констатировать, что повсеместно распространенное стремление повысить эффективность деятельности организаций различного профиля за счет сокращения управленческого персонала (а не за счет роста профессионализма сотрудников, как это принято в странах с высокой культурой управления) представляется, прежде всего, отражением низкой управленческой компетентности руководителей. Численность управленческого аппарата должна быть достаточной, чтобы соответствовать объему тех необходимых задач, которые следует выполнять для обеспечения функционирования и развития территории. В то же время, следует учитывать, что нормы на численность административно–управленческого персонала, в том числе на штатный состав службы управления персоналом практически отсутствуют.⁹

Основная ориентация в решении  этой проблемы должна заключаться в  поиске и нахождении путей повышения  эффективности деятельности управленцев. Эта задача может быть решена на основе роста их профессиональной компетентности и структурной реорганизации органов управления, осуществляемой путем диагностики и анализа их целевого назначения, выявления необходимых и достаточных функций, обеспечивающих полезность деятельности этих органов для населения региона, внедрения проблемно-ориентированных и программно-целевых методов управления.

 При этом следует учитывать,  что медленное, но неизбежное  движение России к постиндустриальному обществу² как одной из глобальных тенденций свойственных различным странам мира, сопровождается хотя и незначительным, но ростом численности управленческого персонала.

Тем не менее, необходимо остановиться на ряде приемов, позволяющих прямо  или косвенно обеспечивать выполнение всего комплекса функций, стоящих перед кадровыми службами территориальных органов власти. К этим приемам, в частности, можно отнести:

1) Проведение реструктуризации части подразделений сферы государственной и муниципальной служб, путем образования государственных и муниципальных унитарных предприятий и структур других форм собственности (например, в сфере ЖКХ, строительства, управления недвижимостью и пр.). Высвобождающиеся при этом штаты могут быть частично переданы для исполнения функций управления персоналом. Данный прием в системе государственной и муниципальной службы имеет свои субъективные и объективные ограничения.

Субъективные ограничения связаны, прежде всего, с опасениями  руководства  по поводу возможной потери управляемости по отношению к подведомственным им структурам. Тем более, что в Законодательстве Российской Федерации имеются проблемы, связанные с ограничением доли государственного сектора на предприятиях смешанной формы собственности. Наиболее приемлемым вариантом решения этой проблемы является обоснованное (как с юридической, так и с управленческой позиции) составление учредительных и иных договоров с подобными структурами, в которых зафиксированы приоритет выполнения работ по заказу органа власти и управления, а также взаимные обязательства и возможности сотрудничества (партнерства).

2) Включение в состав принципов кадровой политики администрации положения: «Каждый руководитель является сотрудником службы управления персоналом». Этот принцип, заимствованный из опыта известной английской фирмы розничной торговли «Маркс энд Спенсер», заключается в том, что в регламентах руководителей всех рангов четко фиксируется их ответственность за широкий круг вопросов работы с персоналом, решение которых напрямую связывается с их должностным и материальным ростом¹. Естественно, что для реализации этого косвенного, но достаточно эффективного средства расширения влияния кадровой службы, требуется специальная подготовка для руководителей по проблематике управления персоналом.

3) Привлечение внешних специалистов на  договорной основе. Речь идет о привлечении сторонних организаций (учебных, исследовательских и консультационных центров), а также консультантов и экспертов для решения ряда кадровых проблем. Здесь целесообразно отметить, что эта форма позволяет привлечь высококвалифицированных специалистов из таких сфер, как юриспруденция, психология управления персоналом, управление финансами и т.д. В том случае, если сторонние организации и специалисты привлекаются для исполнения кадровых функций на постоянной основе, речь идет об использовании механизма аутсорсинга.

4) Применение матричного метода построения организационной структуры в дополнение к линейному. Этот метод применительно к данной проблематике может заключаться в разработке ряда кадровых проектов, для реализации которых необходимо создать целевые группы, возглавляемые руководителями этих проектов на период проведения работ.

Возможна и даже желательна комбинация этих подходов. Так, например, в процессе работы по реорганизации механизма управления администрацией, осуществляемой рабочей группой от администрации совместно с группой внешних консультантов, неизбежно выявляются кадровые вопросы в качестве одного из наиболее важных источников проблем во всей системе управления администрацией.¹⁰ В этом случае значительно облегчается процесс обоснования необходимости в повышении статуса кадровой службы и поднятия приоритетов решения кадровых проблем.

Глава 3. Проблемы и методы отбора персонала в государственные и местные органы исполнительной власти

Проблемы отбора руководителей  и специалистов в органы исполнительной власти являются одними из наиболее важных для эффективной работы территориальных  органов власти и управления.

Решение данных проблем  актуально в связи со следующими обстоятельствами:

• прогнозируемым ростом численности работников государственной и муниципальной служб  в Российской Федерации;
• необходимостью обеспечения органов власти руководителями и специалистами, компетентными в вопросах государственного и местного управления и его реформирования;
• изменениями в законодательстве Российской Федерации, касающимися государственной и муниципальной служб;
• изменением системы ценностей, ростом жизненных запросов, информированности, и индивидуализма (во всем многообразии этого качества) субъектов и объектов управления;
• появлением рынка свободной рабочей силы и расширением возможностей (в том числе на новой законодательной основе) отбора работников с учетом возрастающих профессионально – квалификационных требований.

Отбор специалистов для работы в органах власти и управления связан с необходимостью преодоления серьезных недостатков и решения соответствующих проблем.

В частности, в одном из исследований эксперты, отвечая на вопрос: «Какие существенные недостатки проявляются  при подборе кадров на государственную и муниципальную службу?», назвали следующие¹¹:

1.Протекционизм, выдвижение работников  по принципам личной преданности  - 35%.

2. Отсутствие серьезных конкурсов  на замещение вакантных должностей - 30%.

3. Некомпетентность самих работников, которые занимаются вопросами подбора и воспитания кадров – 17,5%.

4. Субъективизм при оценке деловых  и личностных качеств работника  - 12,5%.

5. Недостаточное использование  в этой работе демократических  начал -  2,5%.

Соответственно, 80% экспертов считают, что основные недостатки в подборе непрофессиональных кадров обусловлены даже не несовершенством методов, а причинами более «низкого уровня» - нежеланием их использовать и подбирать кадры, руководствуясь деловыми и нравственными критериями.

Одним из наиболее распространенных недостатков является все еще широко распространенная практика протекционизма при отборе специалистов, а иногда, и самих управленческих команд. В этих случаях нередко действуют принципы так называемого «телефонного права». Что касается смены управленческих команд, то это происходит волнообразно после очередных выборных компаний (эффект «новой метлы»). Нередко в этих случаях приходящая за новым лидером команда, в силу нарушения принципа непрерывности и преемственности руководства, оказывается менее компетентной и опытной, чем предыдущая. В результате чего, структуры власти пребывают достаточно долго в состоянии далеком от оптимального.¹² При этом, особенно в предвыборный и послевыборный периоды значительный круг вопросов, так или иначе, не связанных с выборами, остается вне внимания руководства, целиком сосредоточенного на предвыборной борьбе или «дележе портфелей» (после выборов). Аналогичная ситуация возникает и при назначении руководителей (например, губернаторов).

Другой проблемой является дефицит компетентных специалистов в структуре органов власти  и управления, владеющих современными методами профессионально – деловой и личностной диагностики, которые дают возможность оценить степень профпригодности кандидатов на исполнение работ в сфере государственной и муниципальной служб. Специальные независимые центры оценки персонала, которые по заказу администрации могли бы взять на себя функцию отбора персонала на соответствующие вакантные должности, не всегда могут решить данные задачи, тем более что бюджет, как правило, не предусматривает существенных затрат на подбор специалистов с использованием соответствующих услуг подобных структур.