Совершенствование механизма налогового администрирования в России в условиях реализации налоговой реформы

 

Проблему налоговых возмещений по НДС необходимо срочно решать, и  решать ее надо кардинально. Без ее решения налоговая реформа в  нашей стране не может считаться  завершенной. На наш взгляд, наиболее приемлемым является механизм так называемых НДС-счетов, суть которого состоит в том, чтобы получаемые от покупателя суммы НДС зачислялись не на расчетный счет организаций, а на специальный счет, с которого нельзя было бы взять деньги для иных целей, кроме уплаты НДС поставщику, а также причитающихся бюджету НДС и других налогов.

 

Положительный эффект от введения НДС-счетов перекрывает тс негативные, при этом весьма спорные, последствия  внедрения указанного механизма, которые  нередко высказываются.

 

Во-первых, существенно сократятся сроки возмещения НДС всем без  исключения налогоплательщикам, так  как на проведение проверок налоговые  органы будут тратить меньше времени. Фактически можно будет ввести заявительный порядок возмещения НДС для всех без исключения налогоплательщиков с последующим контролем налоговых  органов. При этом не потребуется  прибегать к таким обеспечительным  мерам, как банковская гарантия или  залог имущественного комплекса.

 

Во-вторых, не потребуется  изменять действующие правила учета  и отчетности и практику налогового контроля при несомненном улучшении  администрирования данного налога.

 

В-третьих, у государства  появится реальная возможность существенно  снизить ставку налога, в результате чего добросовестные налогоплательщики  получат в оборот дополнительные финансовые ресурсы.

 

В-четвертых, резко увеличатся доходы государства.

 

Механизм НДС-счетов вызвал широкую дискуссию среди ученых и практиков. Но дискуссии пока продолжаются, в то время как темпы роста НДС, ставшего в период кризиса основным доходным источником бюджета, продолжают снижаться.

 

Проблемы акцизного налогообложения

 

Сохраняется некоторая неясность  в проведении необходимых и неизбежных преобразований акцизного налогообложения  нефтепродуктов, алкогольной продукции  и табачных изделий. До сих пор  не удалось создать эффективную  систему взимания акцизов на указанную  продукцию. В первую очередь необходимо отметить, что установленная система  акцизного налогообложения в  РФ является сложной и трудной  в администрировании. Одновременно, как показывает опыт ее функционирования, она недостаточно эффективна не только с фискальной точки зрения, но зачастую и с позиций налогоплательщика. Не случайно данная глава НК РФ изменяется в последние годы практически  ежегодно, а нередко переписывается заново.

 

Серьезные проблемы имеются  в администрировании, порядке исчисления и уплаты акцизов по табачной продукции. Установленный порядок их исчисления трудно контролируем, создаст возможности  для минимизации налоговой базы и снижению поступлений налогов. Но решаются эти проблемы априорно, методом постоянных, не всегда продуманных  изменений в порядок взимания акциза.

 

С 1992 до 1997 г. в отрасли  применялась адвалорная система. В  условиях высоких темпов инфляции это  гарантировало стабильные доходы государства Однако именно в тот период проявились и существенные недостатки адвалорной системы, выражавшиеся в возможностях занижения отпускной стоимости товаров производителями и импортерами. В результате снижалась налоговая база и поступления в бюджет. Широкое распространение получили контрабанда и производство контрафактной продукции, объемы которой на рынке достигали 50%.

 

В 1997 г. был осуществлен  переход на специфическую систему  акцизного налогообложения табачных изделий. Практика функционирования данной системы налогообложения показала её достаточно высокую эффективность. За 1997-2002 гг. налоговые поступления  от акциза на табачные изделия возросли в 10 раз. Собираемость акциза повысилась с 20 до 100%. Облаем подделок и контрабанды на рынке табачной продукции сократился до 5%.

 

Невзирая на это, 1 января 2003 г. была введена комбинированная  система акцизного налогообложения  табачных изделий, при которой ставка налога состоит как из специфического, так и из адвалорного компонента. Введенная в России смешанная система в своем роде уникальна, так как она не применяется ни в одной из развитых стран. В отличие от стран ЕС, где адвалорная составляющая ставки исчисляется на базе фиксированной розничной цены сигарет, в России она была установлена на отпускную цену продукции. Это предоставило производителям табачных изделий легальные возможности уменьшения налоговой базы для исчисления суммы акцизов по адвалорной ставке. Уменьшение достигалось как за счет снижения отпускных цен на табачную продукцию, так и за счет ассортиментных сдвигов в сторону увеличения выпуска сигарет более низкого ценового сегмента.

 

С 2007 г. в действующую систему  акцизного обложения табачной продукции  были внесены очередные поправки. Адвалорная составляющая налоговой  ставки акциза на табачные изделия  была привязана к максимальной розничной  цене, обозначенной на каждой пачке  сигарет и папирос. Вместе с тем  реализация нового элемента налоговой  базы при взимании акциза затруднена по ряду причин.

 

Во-первых, усложнилось налоговое  администрирование, потребовавшее  контролировать соблюдение максимальных розничных цен в каждой торговой точке.

 

Во-вторых, у плательщиков акциза значительно увеличился документооборот, связанный с направлением каждой торговой точке деклараций о максимальной розничной цене и дате, с которой  указанная цена начинает действовать.

 

В-третьих, возникает необходимость  введения лицензирования точек розничной  торговли, реализующих табачные изделия.

 

И наконец, в-четвертых, еще  одно немаловажное обстоятельство, связанное  с необходимостью учета масштабов  территории РФ и существенной доли районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, для которых  всегда устанавливались поясные  цены и надбавки к ним. Единая максимальная розничная цена эти особенности  не учитывает.

 

В связи с этим представляется целесообразным вернуться к специфической  системе взимания акцизов на табачные изделия.

 

Реформа в налогообложении  не может считаться законченной, пока не будет до конца решена проблема акцизного налогообложения в  ликероводочной промышленности. В настоящее  время примерно с половины фактически потребляемого в России алкоголя не платятся акцизы. По экспертным оценкам, из-за производства контрафактной продукции  в этой отрасли бюджет теряет ежегодно около 80 млрд руб. Принимаемые административные меры в виде создания нормативных актов, включая законы, регулирующие оборот алкогольной продукции, желаемого результата не приносят. Не меняет создавшегося положения и введение новых форм контроля в виде федеральных акцизных марок, регулирования низшего предела розничных цен, лицензирования, квотирования и т.д. и т.п.

 

Нужны более решительные  и кардинальные меры по изменению  действующей системы акцизного  налогообложения в алкогольной  отрасли. Было бы целесообразным на первом этапе ввести комбинированную ставку акциза, разделив ныне действующую  ставку на две части. Одна часть - это  уменьшенная вдвое ныне действующая  специфическая ставка. Вторая часть - ставка акциза, установленная с  единицы мощности. На втором этапе  можно было бы перейти полностью  на уплату налога с мощности производителя.

 

В этой отрасли можно было бы установить вместо акциза принципиально  другой способ налогообложения, введя  так называемый налог на вмененную  мощность. С этой целью для предприятий  данной отрасли требуется определить свою пороговую величину, или процент  загрузки мощностей, с которой они  будут платить указанный налог  вместо акциза. Другими словами, можно  определить часть мощностей, использование  которой позволит предприятиям быть рентабельными, и на этом уровне установить им планку. Даже если в дальнейшем они  будут загружать 15 или 90% мощностей, то платить будут именно с той  пороговой величины, которая была им определена. В этой ситуации скрывать часть выпушенной продукции станет невыгодно, и выпуск нелицензируемого товара прекратится. Одновременно с введением данного налога упростится и его уплата, и контроль за его собираемостью.

 

Проблемы налогообложения  доходов физических лиц

 

НДФЛ на первый взгляд кажется  наиболее предсказуемым и стабильным из всех входящих в российскую налоговую  систему налогов. Действительно, за последние восемь лет в него не вносилось принципиальных поправок. Вместе с тем это не говорит  о том, что этот налог лишен  каких либо проблем. Проблемы, безусловно, имеются, и притом весьма существенные. И в ходе завершения налоговой  реформы эти проблемы должны быть решены.

 

Первая проблема НДФЛ - это "плоская шкала" налогообложения, которая не способствует выполнению налогом распределительной функции. Единая ставка налога не учитывает  наличия у определенного контингента  граждан крупных доходов и не способствует повышенному налоговому изъятию с высоких личных доходов и их перераспределению. По данным Росстата, почти половина денежных доходов населения концентрируется у группы людей с наиболее высокими доходами. Произведенное с 2001 г. резкое снижение ставки подоходного налога для этой группы еще более усилило и продолжает усиливать расслоение общества по уровню обеспеченности. И именно в налогообложении доходов должна иметь место прогрессивность устанавливаемых ставок.

 

Как показал восьмилетний опыт функционирования "плоской  шкалы" данного налога, она не смогла решить тех задач, которые  на нее возлагались. В настоящее  время не имеется достаточных  оснований говорить, что введение 13%-ной ставки способствовало выводу из тени и легализации заработной платы и явилось причиной соответствующего роста поступлений данного налога. Получение части заработной платы, причем ее большей части, в конвертах, минуя расчетные ведомости, до сих пор имеет место и носит массовый характер.

 

Одновременно с этим следует  отмстить, что "плоская шкала" НДФЛ имеет и достаточно серьезные  недостатки. Она вступает в противоречие с регрессивной шкалой обязательных страховых взносов. Кроме того, низкая ставка налога на доходы физических лиц  противоречит и относительно высокой  ставке налога на прибыль.

 

Налоговая система любой  страны должна представлять единое целое, поскольку все налоги тесно связаны  между собой через элементы налоговой  базы, объекты обложения. Поэтому  непродуманность при установлении ставок отдельных видов налогов  создает условия для укрывательства от налогообложения, создания различных  схем, позволяющих, формально не нарушая  действующего налогового и иного  законодательства, существенно минимизировать налоговые обязательства.

 

Думается, что в российской налоговой системе уже назрел вопрос о необходимое™ разработки и введения прогрессии по налогу на доходы физических лиц. При этом указанная прогрессия должна быть не простой, а именно сложной, при которой облагаемый доход должен делиться на части и каждая последующая часть облагаться по повышенной ставке. И начинаться прогрессия должна с доходов физических лиц, превышающих среднюю заработную плату по стране.

 

Вторая проблема НДФЛ - действующий  порядок его 'зачисления. Указанный  налог является самым массовым налогом  с населения, и поэтому он более  равномерно, чем любой другой налог, распределен по территории страны. Потому не случайно, являясь федеральным налогом, он практически всегда зачислялся в большей своей части в местные бюджеты. В настоящее время налогоплательщики уплачивают НДФЛ по месту работы, и, следовательно, зачисляется он в бюджет того региона, где работает налогоплательщик. Между тем расходы на образование, здравоохранение и другие социальные потребности данного работника производятся по месту его жительства.

 

В этих условиях действующий  порядок зачисления данного налога вес чаще стал подвергаться критике как со стороны практиков, так и со стороны научной общественности. Ставится вопрос о целесообразности переноса зачисления данного налога в бюджет по месту жительства налогоплательщика. Изменение порядка зачисления сумм налога в бюджеты по месту жительства налогоплательщиков при определенных сложностях его осуществления даст, как показывают анализ и экспертные оценки, существенные положительные результаты.

 

Во-первых, усилится зависимость  между поступающими доходами и производимыми  расходами соответствующих бюджетов.

 

Во-вторых, это станет важным шагом вперед на пути к внедрению  в России посемейного обложения  доходов налогоплательщика налогом  на доходы физических лиц.

 

В-третьих, упростится порядок  и сократятся сроки получения  налогоплательщиком предусмотренных  законом налоговых вычетов, поскольку  они будут производиться из того же бюджета, в который поступили  налоги.

 

Несмотря на определенные сложности, необходимо сделать вывод  о целесообразности перехода на новую  форму уплаты налога по месту жительства налогоплательщиков.

 

Третья проблема НДФЛ - необходимость  перевода данного налога в разряд региональных, а впоследствии и местных  налогов. Это необходимо в связи  с тем, что без предоставления права региональным и местным  органам власти устанавливать ставки налога (в пределах, установленных  НК РФ) и налоговые льготы теряет смысл перевод уплаты налога по месту  жительства.

 

Региональные и местные  органы власти должны иметь рычаги для привлечения живущих на их территориях налогоплательщиков на работу на этой же территории. Перевод налога в разряд региональных, а в дальнейшем и в разряд местных налогов необходим также по другой важной причине. В настоящее время не обеспечивается в полной мере финансовая самостоятельность региональных и особенно местных бюджетов, нет основы для их устойчивого функционирования. Усиливается крен в сторону федеральной составляющей налоговой системы страны.