Совершенствование кадрового обеспечения органов государственного управления

Известно, что КПСС придавала огромное значение кадровой работе. Ее решения служили основой правового регулирования государственной службы в целом и кадровой политики в частности. Подбор и расстановка кадров осуществлялась с учетом их деловых и личных качеств. В основу был положен принцип номенклатурности – т.е. определение номенклатурных должностей, на которые в связи с их особой значимостью в политическом, хозяйственном и социально-культурном отношении необходимо поставить людей, способных проводить в жизнь политику партии, ее решения. Недостатки партийно-советской модели кадровой политики особенно негативно проявились в период застоя. «Закостенение» кадрового корпуса, отсутствие систематического притока новых сил, перерождение части руководящего состава (политическое, нравственное и др.), уравниловка в оплате, отчуждение человека от результатов его труда стали одной из причин кризиса общества и распада СССР.10

Однако при всех ошибках и недостатках прежняя кадровая политика была достаточно активной. Именно тогда сложилась довольно стройная система работы с управленческими кадрами (их подбор и расстановка, партийно-гражданский контроль и привлечение к ответственности, воспитание в духе социалистических ценностей, политическая подготовка и повышение профессиональной квалификации руководящих кадров всех уровней и др.), что сыграло немаловажную роль в формировании научно-производственного и кадрового потенциала Советского Союза.

Негативные же черты госслужбы России оставались практически неизменными на всем периоде ее существования. Это бюрократизация, отсутствие равного доступа на государственную службу, отсутствие демократических начал и гласности в формировании корпуса госслужащих, широкое распространение принципа протекционизма при приеме в государственные учреждения, неясность критериев оценки госслужащих, наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных и т.д.

Для реализации функции формирования российской госслужбы и ее кадрового обеспечения в конце 1991 г. было создано специальное федеральное управление – Роскадры. Однако они не смогли в полной мере решить проблему ускоренного создания системы кадрового обеспечения госслужбы.11 

В настоящее время начинает складываться современная система обеспечения государства кадрами служащих, которые от его имени осуществляют в обществе управленческую функцию. Повышением квалификации государственных и муниципальных служащих по новым специальностям и специализациям занимается около 200 университетов, академий, институтов (из них более 15 коммерческих). Одной их необходимых и даже обязательных для современного руководителя является специальность «Государственное и муниципальное управление», а среди специализаций «государственная служба и кадровая политика», «Управление персоналом государственной службы», «Социальная и кадровая работа», «Административное управление». Ведущим научным и учебно-методическим центром этой деятельности является Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС).  Одновременно в этом учебном и научном комплексе получает второе высшее образование, проходит обучение в аспирантуре около 500 человек, докторантуре более 100 ученых. Однако современный этап развития системы подготовки кадров для государственных органов и организаций народного хозяйства страны требует все новых подходов к ее совершенствованию и качеству, активно используя опыт других стран. 12

В мировой практике существует два подхода к госслужбе. В соответствии с первым подходом госслужба сама по себе не является профессией. В англосаксонских странах, включая США, различные специалисты (инженеры, экономисты, врачи, педагоги и др.) нанимаются для работы в органах государственного и муниципального управления по своей собственной специальности. Второй подход основывается на идее государственной службы как лидера общества. Во Франции, Японии и ряде других стран госслужба является профессией, придавая чиновникам определенный социальный статус и привилегии. В соответствии с этим подходом госслужба сама может разрабатывать и проводить политику, направляя развитие общества.13

На практике в органы управления России, как правило, принимаются специалисты различных сфер деятельности. При этом квалифицированный служащий должен быть одновременно специалистом по управлению.  Госслужба в России, как и в прошлом, реализуя государственную политику, сформированную законодательными органами власти, в определенной мере обладает долей самостоятельности в осуществлении своих полномочий.

Кадровая  политика  в широком смысле слова - это   система теоретических взглядов, принципов, правил, норм, определяющих основные направления работы с персоналом, обеспечивающих приведение человеческого ресурса в соответствие со стратегией организации. Под кадровой политикой на государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к госслужащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих14.

На данный момент ГКП осуществляется на основе Конституции РФ, федеральных законах «Об основах государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ» и других нормативно-правовых актов. Кадровая политика разрабатывается и реализуется на разных уровнях управления – федеральном, региональном, местном. Главной задачей кадровой политики субъектов РФ является обеспечение кадрами государственных служащих аппарата своих государственных органов.

Кадровая политика, регулирование взаимодействия ее субъектов и объектов должны строиться на научной базе в соответствии с определенными принципами, т.е. основными положениями и правилами, регламентирующими работу с персоналом. Основными из них являются следующие: принцип научности (объективности) управления персоналом - исходный принцип; принцип системности – предполагает тесную увязку решений экономического, социально-культурного, технологического характера в процессе управления; принцип эффективности – достижение поставленных целей в короткий срок и с наименьшими потерями человеческой энергии; принцип основного звена, т.е. нахождение и решение среди множества задач – важнейшей; принцип оптимальности соотношения между централизмом и демократизмом, соединения творческой активности рядовых работников и руководства сверху; сочетание единоначалия и коллегиальности; контроль и ответственность за исполнение решений.

Государство выступает главным субъектом кадровой политики, формирующим ее стратегию, основные принципы и цели. При этом должны учитываться интересы народа, социальных групп и слоев, права отдельного человека. Эта сложная задача решается путем распределения кадровых функций среди ветвей государственной власти. Субъектами кадровой политики также являются Федеральное Собрание, органы исполнительной власти,  судебная власть и прокуратура, Президент России, Управление кадровой политики в Администрации Президента РФ,  Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, Совет по кадровой политике при Президенте РФ. Статус субъектов ГКП имеют также органы власти республик, краев и областей. Более или менее активное влияние оказывают на ГКП политические партии, муниципальные органы власти и их объединения (Союз российских городов, Российский Союз местных властей и др.), профессиональные союзы работников различных отраслей, предпринимателей и товаропроизводителей, финансовые группы и банки.

 Каждый субъект играет свою роль в формировании и реализации ГКП. В своих действиях субъекты относительно самостоятельны и независимы. Их объединяют общие методологические  подходы в решении кадровых вопросов.

Федеральное Собрание РФ придает кадровой политике на госслужбе легитимный характер, законодательно закрепляет ее принципы, контролирует их осуществление и практически реализует ее требования в аппаратах ГД и СФ РФ через руководство аппаратов и кадровые службы. Президент РФ определяет цели и основные направления государственной кадровой политики, осуществляет назначение и вносит на рассмотрение и утверждение ФС РФ предложения по кандидатурам на замещение госдолжностей РФ, присваивает квалификационные разряды действительных государственных советников РФ и государственных советников РФ. Совет по вопросам госслужбы при Президенте РФ обеспечивает реализацию его конституционных полномочий в сфере госслужбы, готовит предложения по основным направлениям госслужбы. Совет по кадровой политике при Президенте РФ является координационным органом в сфере кадровой политики. Его основные задачи: выработка государственной кадровой политики, координация работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам госслужбы и др. Главное управление Президента РФ по вопросам госслужбы и кадров является рабочим органом Совета, а также осуществляет  проведение единой кадровой политики в Администрации Президента РФ. Правительство РФ отвечает за реализацию единой кадровой политики на федеральной госслужбе в исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов РФ проводят самостоятельную кадровую политику в рамках госслужбы субъекта РФ. Органы судебной власти обеспечивают соблюдение законности в процессе реализации кадровой политики на госслужбе и через собственные кадровые службы осуществляют реализацию требований этой политики в подчиненных аппаратах.15

Объектом ГКП являются трудовые ресурсы страны, отдельные группы и категории населения, кадровые процессы и отношения, на которые направлена деятельность субъектов кадровой политики.

Главной целью ГКП является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном, квалификационном и деловом отношении позволял бы обеспечить эффективное функционирование и развитие государственного аппарата. Под кадровым потенциалом на государственной службе имеется в виду  способность кадров госслужащих к эффективному исполнению должностных обязанностей, достигаемая  посредством профессионального образования, практических навыков, опыта и других служебных ресурсов.

Госслужба как самостоятельный вид профессиональной деятельности определяет особенности кадровой политики в данной области. Принципы, закрепленные в ФЗ об основах государственной службы, образуют исходные начала организации госслужбы в РФ. Все федеральные органы и органы госвласти субъектов обязаны проводить  в жизнь эти принципы. Госслужащие обязаны руководствоваться ими в своей работе. К ним, прежде всего, относятся:             1) принцип законности в кадровой работе  предусматривает строгое соблюдение Конституции РФ, четкое исполнение законов и других правовых актов; 2) принцип равного доступа граждан к госслужбе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; 3) принцип подбора кадров по профессиональным, деловым и моральным качествам; 4) принцип гласности придает кадровой работе открытость, прозрачность, а принимаемым решениям – обоснованность и ясность. Полнее всего он реализуется в процедурах выборности, конкурсного отбора, аттестации персонала и других коллегиальных решениях; 5) принцип систематического обновления кадров и преемственности руководства; 6) принцип контроля и подотчетности кадров; 7) принцип стабильности кадров.

Стабильность зависит от того, как часто и насколько продуманно проводятся организационные мероприятия, от умелой работы по повышению квалификации и переквалификации госслужащих, которая позволяет создать надежный резерв кадров для замещения вакантных должностей за счет внутренних резервов.16 Основными стимулами стабильности кадров госслужащих в госорганах являются: возможности самореализации личности; гарантии объективности служебного продвижения; достаточное денежное содержание и социально-бытовое обеспечение.17

Госслужащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности  по государственной должности госслужбы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ. Понятие «государственный служащий РФ» является правопреемником и продолжателем дела российских «служилых людей» и чиновников Российской империи, служащих аппарата власти и управления советского периода.  Госслужащими РФ признаются и служащие органов госвласти субъектов РФ. Правовой статус госслужащих специальных видов госслужбы регулируется специальными законами. Госслужащие госорганов осуществляют задачи и функции государства. Однако участие и роль различных категорий госслужащих в этом процессе неодинакова. В зависимости от характера полномочий, определяющих роль и степень участия госслужащих в осуществлении государственно-властных функций, они традиционно делятся на руководителей, специалистов и вспомогательный состав.

Квалификационные разряды присваиваются госслужащему по результатам квалификационной аттестации. Квалификационный разряд госслужащего – это служебный разряд (чин), соответствующий служебному положению (занимаемой госдолжности госслужбы), уровню профессиональной и дополнительной специальной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному ведомству и заслугам госслужащего.

Также работа госслужащих требует ознакомления со сведениями особой значимости.

Рассмотрим, какая категория работающих является персоналом организации и каковы функции отделов по работе с персоналом. Совокупность всех человеческих ресурсов, которыми обладает организация – ее главный ресурс, называют кадрами, персоналом организации.

 Понятием  «кадры» принято обозначать основной (штатный) и квалифицированный состав работников. В последние годы в научной литературе и практике часто используется более емкое понятие «персонал», которое включает весь личный состав работающих. Наряду с кадровыми работниками к персоналу относятся временные, совместители, стажеры, проходящие испытательный срок и другие категории. Управление персоналом – целенаправленная деятельность руководителей всех уровней управления организации и работников структурных подразделений системы управления персоналом, которая включает разработку стратегии кадровой политики, концепцию, принципы, методы и технологию управления персоналом организации.18

Основной задачей управления персоналом является наиболее эффективное использование мастерства и возможностей работников в соответствии с целями организации, с учетом наиболее полного удовлетворения их своей работой, сохранения здоровья и установления конструктивного сотрудничества между собой.

Системный подход в зарубежной практике менеджмента в последние десятилетия привел к возникновению принципиально новой технологии кадрового управления – управлению человеческими ресурсами. Под управлением человеческими ресурсами понимается стратегическое и оперативное управление деятельностью, направленное на повышение эффективности использования человеческих ресурсов организации. В системе управления человеческими ресурсами происходит переориентация управления на индивидуальную работу с персоналом, а, следовательно, переориентация с коллективистских ценностей на индивидуалистические. Технология управления человеческими ресурсами предусматривает обеспечение постоянного профессионального роста работников и улучшение условий труда.

Методологической основой оценки профессионального потенциала аппарата управления является прежде всего система требований, предъявляемых к государственной и муниципальной службам, уровень особых профессиональных знаний, навыков и умений, необходимых для осуществления функций государственного и местного управления.