Становление и развитие системы таможенных органов в РФ

Накопленный опыт государственно-правового регулирования в сфере таможенного дела, а также наличие совокупности таких элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как регламентация деятельности отечественных и иностранных купцов в таможенной сфере, система разрешений на торговлю определенными видами товаров, ведение учета и контроля за осуществлением внешней торговли в России, применение штрафов и иных видов ответственности за нарушение таможенных правил, получили свое отражение в Новоторговом уставе 1667 г.

Данный Устав свидетельствует о качественно новом уровне регулирования таможенного дела в стране. Именно с 1667 г. мы можем говорить о начале формирования административно-правового режима обеспечения таможенного дела в России, который, прежде всего, был нацелен на защиту экономических интересов государства.

В Новоторговом уставе наряду с ужесточением правил торговли предусматривался целый комплекс мер, направленных на предупреждение и пресечение нарушений в сфере таможенного дела. Так, в Уставе содержались нормы, предусматривавшие уголовно-правовую ответственность за конкретные нарушения в сфере таможенного дела, что свидетельствует о появлении такого элемента административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как применение уголовной ответственности за нарушение существовавших таможенных правил. Устав предусматривал суровые меры уголовной ответственности за контрабанду, в частности, за кормчество (незаконный ввоз спиртных напитков) не только били кнутом, но и отсекали конечности8; за сокрытие товара; в случае занижения продажной цены товар подлежал конфискации, а рецидив наказывался дополнительно битьем кнутом. Кроме этого, Уставом вводился контроль за перемещением товаров, определялись права таможенного головы и устанавливались его обязанности перед купцами.

Устав выполнял охранительную функцию, которая проявлялась в том, что в его статьях закреплялись правила, устанавливавшие на пути иностранных купцов первые запреты, ограничивая их деятельность на территории России в целях развития отечественной торговли. Впервые в истории России в Новоторговом уставе указывалось на необходимость досмотра не только за количеством, но и за качеством товара путем введения определенных ограничений на ввоз в страну или вывоз из страны определенных товаров и контроля за качеством ввозимых (вывозимых) товаров.

В данном случае наглядно просматриваются черты такого элемента таможенного дела, как квотирование и сертифицирование товаров, и такого элемента административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как таможенный контроль.

Кроме того, осуществлялся контроль за страной происхождения товаров, которая определялась по штампам и печатям в сопроводительных документах. Здесь мы видим прообраз такого элемента современного таможенного дела, как товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности. Эти шаги государства были направлены на недопущение перекупки ввозимых товаров купцами, имевшими определенные льготы, у купцов, у которых таких льгот не было. Тем самым впервые на законодательном уровне того времени была закреплена потребность государства к установлению определенного правового режима пропуска товаров через таможенную границу, определялись статус товаров и интерес к стране происхождения товара. Целью такого рода правового режима обеспечения таможенного дела являлась, прежде всего, защита экономических интересов России в сфере внешней торговли.

Для реализации положений существовавшего административно-правового режима обеспечения таможенного дела в 1860-е гг. в Москве создаются Приказ Большой казны, Приказ Большой таможни, Посольская новая таможня (оформляла товары иноземцев), Мытная изба (предъявляла к обложению пошлинный скот, сено и др.), Конюшенный приказ (надзирал за торговлей лошадьми), Померная изба (оформляла сделки на зерно, овощи и другие товары), а также таможенные избы в уездах, а на торговых путях - таможенные заставы.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что к концу XVII в. в России была создана довольно разветвленная и централизованная государственная таможенная служба, составлявшая организационную основу административно-правового режима обеспечения таможенного дела.

Дальнейшее развитие таможенного законодательства и, соответственно, изменение правовых и организационных мер, образующих административно-правовой режим обеспечения таможенного дела, приходятся на периоды царствования Петра I, Елизаветы Петровны и Петра III - в XVIII в.

В петровскую эпоху истории России управление таможенными сборами стала осуществлять Коммерц-коллегия, которая была самостоятельным ведомством, осуществлявшим управленческие функции. Правительство Петра I для обеспечения успешного проведения таможенных мероприятий в стране укрепляло таможенные границы, оборудованные цепью форпостов и таможенных застав. В это же время получает дальнейшее развитие и закрепление такая составная часть административно-правового режима обеспечения таможенного дела, как режим таможенной границы.

В 1731 г. был принят Морской пошлинный устав, который закреплял отдельные элементы административно-правового режима обеспечения таможенного дела, касавшиеся регламентации порядка захода иностранных торговых судов в российские порты, и включавший определенную систему разрешений и запретов. Кроме того, данный документ закреплял статус таможенников и распространял права морских таможен на сухопутные таможни. Одновременно предусматривалась ответственность за правонарушения, посягающие на честь и достоинство должностных лиц таможенных учреждений.9 Наряду с положительными изменениями в сфере таможенного дела по-прежнему оставалась сложной процедура осмотра товаров и ее оформление в специальных книгах, что, в свою очередь, требовало соответствующих изменений в структуре административно-правового режима обеспечения таможенного дела. К этому времени были ликвидированы таможенные ограничения внутри страны, и в результате реформирования таможенного дела в 1755 г. принимается новый таможенный Устав, а в 1757 г. - новый таможенный тариф. В 1762 г. была отменена таможенная откупная система и таможенное дело было возвращено государству.

В 1731 г. был принят новый таможенный тариф, снизивший размеры таможенных пошлин и изменивший способ их начисления. Помимо адвалорных ставок вводились специфические ставки (с меры или веса товаров). В 1753 г. была проведена крупная таможенная реформа. Все внутренние пошлины и таможенные сборы были отменены, внутренние таможенные границы ликвидированы. Для возмещения потерянных доходов казны была установлена надбавка (13 коп. с рубля) к внешним таможенным пошлинам, взимаемым на пограничных таможенных заставах. В этот период в России начали укреплять государственные границы. На западе Российского государства их охрану осуществляли регулярные войска, сосредоточенные в 11 морских и 4 сухопутных крепостях. Вокруг крепостей была создана цепь форпостов, для противодействия беспошлинному провозу товаров по большим дорогам организовывались заставы, специальным разъездам поручалось захватывать контрабандистов с конфискацией у них всех незаконно провозимых товаров. В 1754 г. были учреждены Корпус пограничной стражи и служба таможенных объездчиков. В 1782 г. была создана таможенная пограничная стража в западных губерниях.

В период царствования Екатерины II проводится либерализация таможенной политики. В таможенном тарифе 1766 г. ставки таможенных пошлин были снижены, таможенное обложение осуществлялось по ставкам от 12 до 30%. В соответствии с таможенным тарифом 1782 г. большинство ввозимых товаров освобождается от таможенного обложения, а ставки таможенной пошлины на остальные товары снижаются до 10%.

В Российском государстве в XVI - XVII вв. не существовало не только таможенного, но и финансового учреждения общегосударственной компетенции, но именно в этот исторический период сформировалась необходимость в существовании единого централизованного управления всей таможенной системой. "Истоки пробной централизации восходят еще к особенностям развития Российского государства в XV - XVI вв., когда великий князь московский присваивал права удельных князей, а многие казенные доходы рассматривал как свои собственные"10.

В XVI - XVII вв. сложившийся государственный аппарат не отличался достаточной развитостью. Важнейшую роль в управлении играли приказы. Приказы функционировали от имени государя и были высшими правительственными и судебными инстанциями. Специального приказа, управляющего таможнями, в этот период не существовало, вопросы таможенного дела находились в ведении нескольких приказов (а также иных органов управления).

Одним из главных финансовых органов был приказ Большого прихода. Он осуществлял управление таможенным делом, контроль за поступлением таможенных пошлин и других сборов; кроме того, в его компетенцию входило рассмотрение судебных дел по делам о таможенных правонарушениях. Кроме приказа Большого прихода полномочиями в таможенной сфере был наделен приказ Большой казны. Существовали также и другие органы, наделенные полномочиями в сфере таможенного дела: это Померная, Мытная изба и др.

Управление таможенными вопросами на местах находилось в ведении воевод, они осуществляли общий надзор за деятельностью таможенных изб и непосредственно контроль за таможенными головами и целовальниками. Во второй половине XVII в. компетенция воевод в вопросах, касаемых торга и контроля за деятельностью таможенных голов, стала ограничиваться государством, что было обусловлено фактами злоупотреблений с их стороны.

Таким образом, система органов центрального и местного управления в этот период была несовершенна и нуждалась в реорганизации, особо остро ощущалась необходимость в централизации управления в таможенной сфере. Начало процесса централизации можно связывать с XVII в., в течение которого начинает зарождаться тарифная система, ограничивается произвол со стороны воевод в управлении таможнями и др. В конце XVII в. намечается тенденция к появлению централизованного органа таможенного управления - приказа Большой казны. Проявилось это в сосредоточении в ведении приказа Большой казны сбора всяких денежных доходов, а также возможности вмешательства в деятельность таможен по территории государства. Как справедливо отмечает В.Н. Захаров, "в результате возникла несколько иная структура таможенного управления, когда под непосредственным управлением приказа Большой казны, становившегося главным финансовым учреждением, оказывалось огромное количество больших и малых таможенных учреждений. Однако руководить множеством таможен из одного приказа без промежуточных звеньев было довольно сложно. Требовались новые меры по упорядочению финансового управления, созданию местных бюрократических финансовых органов для непосредственного руководства таможнями. Эти задачи в той или иной мере решались в ходе преобразований Петра I"11.

Правление Петра I для развития таможенных органов стало особенно важным, именно в его царствование был сформирован централизованный орган таможенного управления - Государственная коммерц-коллегия. Следует отметить, что первоначально с целью контроля за сбором пошлин был учрежден институт бурмистров и создана Бурмистерская палата, а затем, в 1718 г., учреждена была Государственная коммерц-коллегия.

Согласно Регламенту Государственной коммерц-коллегии, "по которому оная при отправлении своего дела поступать имеет", от 3 марта 1719 г. объем полномочий простирался от заведования таможенными делами до наблюдения за ходом российской торговли, как внутренней, так и внешней. Значительное количество полномочий касалось надзорной деятельности.

Передача таможен под управление Коммерц-коллегии способствовала созданию более качественной организации таможенной службы.

В 1724 г. была утверждена Инструкция для Коммерц-коллегии, в которой детализировался ее правовой статус.

После смерти Петра I политика по организации управления таможенной службой неоднократно пересматривалась, вплоть до возврата к откупной системе (что оказалось крайне неудачным решением). В 1762 г. таможни возвращены в казенное управление.12

В 1763 г. была учреждена Главная канцелярия над таможенными сборами, которая просуществовала до 1780 г. После ее упразднения управление таможнями и наблюдение за доходами было передано казенным палатам и генерал-губернаторам, что привело к сокращению объема работ Коммерц-коллегии и ее роли в управлении.

Восстановление статуса Коммерц-коллегии следует связывать с Указом Павла I от 19 ноября 1796 г.

В 1800 г. Коммерц-коллегия претерпела структурные преобразования, произошло разделение на экспедиции, каждая из которых ведала определенным вопросом (например, делами внешней торговли занималась первая экспедиция). Это были одни из последних организационных преобразований перед ликвидацией коллегиальной системы управления в России.

Для развития системы таможенных органов имели значение и "екатерининские преобразования": в 1782 г. Екатерина II учреждает таможенную стражу, состоящую из надзирателей и объездчиков (ранее охрана границ не концентрировалась в деятельности одного государственного органа).

Интересным является тот факт, что существовавшая в конце XVIII в. система государственных учреждений была внешне похожа на систему, определенную в эпоху Петра I, но глубокое ее изучение позволяет сделать вывод о сходстве с министерствами, именно этот фактор послужил серьезным подспорьем в проведении следующего этапа развития системы таможенных органов.

В самом начале своего правления, в 1802 г., Александр I ввел систему министерств - как органов отраслевого управления. По Манифесту от 8 сентября 1802 г. торговые и таможенные дела были поручены Министерству коммерции, которое просуществовало до 1810 г.

Новые взгляды на торговую и таможенную политику оказали особое влияние на развитие таможенных органов. Например, идеи, высказанные графом Н.П. Румянцевым (первый Министр коммерции с 1802 по 1807 г.). Его идея заключалась в том, чтобы ввести Россию в сферу международных торговых отношений, сделать посредником в транзитной торговле через Сибирь с Китаем, Центральной Азией и Индией. Города Оренбург и Астрахань должны были стать важными этапными пунктами на торговом пути в Хиву и Бухару.

Программа Министра коммерции по торговле сводилась к трем положениям: уменьшение числа привозных товаров, не запрещенных или стеснением каким, а выделыванием того же рода оных внутри государства; умножением товаров отпускных, чего иначе достичь невозможно, как отвращением внутренних неудобств и помех и разведыванием, как в чужой стране можно им открыть новое помещение; распространение транзита.