Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года

         В настоящее время в стране  насчитывается более 6 тысяч гостиниц, тогда как в 2004 году их насчитывалось  только 4 тысячи. С учетом количества  иных средств размещения, таких  как пансионаты, дома и базы  отдыха, туристские базы и другие, общее количество средств размещения туристов составляет около 10 тысяч. Численность российских граждан, проживавших в 2006 году в гостиницах, санаторно-курортных организациях и организациях отдыха, составила 26,6 млн.человек, из них в гостиницах  - 16,4 млн.человек.    

Объем платных  услуг, оказываемых населению гостиницами  и аналогичными средствами размещения, ежегодно растет и составил в 2007 году 88,9 млрд.руб., что превысило показатели 2005 года на 47%.

По прогнозным оценкам Всемирного совета по туризму  и путешествиям, доходы от туризма  в 2007 году в ВВП нашей страны с  учетом мультипликативного эффекта  составили  6,7%.  Согласно данным того же источника, число рабочих мест в туризме составило 1% от общей  занятости, с учетом смежных отраслей - 5,7%,  инвестиции в основной капитал  в туристскую индустрию России составляют 12,1% от общих инвестиций при годовом  росте в 8,2%.

Известно, что наша страна насчитывает огромное количество культурных и природных  достопримечательностей, а также  иных объектов туристского показа. К ним, согласно данным Росстата, относятся 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников. В России в настоящее время  действуют 103 музея-заповедника и 41 музей-усадьба (идентичные музеям-заповедникам по характеру деятельности объекты, отличающиеся, как правило, небольшой  территорией). Музеи-заповедники играют важнейшую роль в формировании привлекательного образа России за рубежом. Из 15 объектов культурного наследия, входящих в  список Всемирного наследия ЮНЕСКО, 12 находятся в составе музеев-заповедников. В соответствии с этим сеть музеев-заповедников как центров международного и  внутреннего туризма требует  постоянного совершенствования  и развития.

  Что  касается таких объектов туристской  инфраструктуры, как аквапарки, развлекательные  центры, горнолыжные комплексы, туристский  транспорт и др., то их явно  не хватает. 

Очевидным является и то, что туристский потенциал  страны используется далеко не в полной мере, и создание условий для качественного  отдыха на территории России российских и иностранных граждан требует более активного проведения государственной политики в сфере туризма.

Москва  и Санкт-Петербург, являясь до сих  пор основными транспортными  воротами для въезда иностранных  туристов, принимают на себя до 75% международных  прибытий, число которых в последние 2-3 года сокращается из-за резкого  роста цен в названных городах. Сокращение въездного туристского  потока в нашу страну начало происходить  с 2006 года. В 2007 году число прибытий «классических» иностранных туристов с целью отдыха уменьшилось более  чем на 8%.

Это объясняется  прежде всего возросшими за последние  два года ценами на услуги в стране, а также резким ростом цен на гостиницы  в Москве из-за  уменьшения числа  отелей туристского класса в центре города за счет сноса или закрытия с целью реконструкции ряда известнейших и популярных среди туристов гостиниц, таких как «Интурист», «Москва», «Минск», «Россия», «Украина», «Ленинградская», «Центральная» и «Пекин». В Москве по разным причинам были изъяты из оборота 9 тысяч мест уровня 3 «звезды». Именно нехватка мест в гостиницах туристского  класса негативно влияет на развитие въездного и внутреннего туризма. Это существенно удорожает пакет  услуг, предлагаемый туристам при их путешествии в Россию. В планах Правительства Москвы намечено построить 353 новых гостиницы до 2011 года. Однако, учитывая укрепление рубля и сложившуюся  в столице ситуацию, при которой  средняя цена за номер в гостиницах Москвы  существенно выше стоимости  номера аналогичной категории в  странах Европы при более низком комфорте и качестве услуг, иностранным  туристам с ограниченным бюджетом становится невыгодно приезжать в столицу. Такая ситуация может сохраниться  в ближайшие 2-3 года.

С целью  получения комплексной характеристики современного уровня развития туризма  в стране с учетом результатов  деятельности государства по развитию данной сферы следует более подробно остановиться на рассмотрении состояния и тенденций развития нормативного правового регулирования, туристской инфраструктуры, подготовки кадров, статистической базы, продвижения России как туристского направления на внутреннем и международном туристских рынках, а также международном сотрудничестве в сфере туризма.

Состояние нормативного правового  регулирования в сфере туризма  в  Российской Федерации

Современное состояние нормативного правового  регулирования в сфере туризма  характеризуется следующими тенденциями:

развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий  и эффективности  защиты прав и законных интересов  потребителей туристского продукта,  качества и безопасности туризма;

усилением экономической (финансовой) ответственности  лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение  гражданско–правовых  обязательств, а как следствие - повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского  бизнеса;

появлением  правовых актов, регламентирующих вопросы  классификации и  стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);

развитием нормативного правового регулирования  в области безопасности туризма;

формированием правовых основ саморегулирования  на туристском рынке, в том числе  активным развитием нормотворчества  саморегулируемых организаций  (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков);

комплексностью  нормативного правового регулирования  в сфере туризма, в том числе  наличием значительного числа «туристских  норм»  в смежных  с законодательством  о туристской деятельности отраслях законодательства (далее – смежное  законодательство);

развитием регионального правотворчества  в сфере туризма и его унификацией;

гармонизацией законодательства Российской Федерации  и права Европейского Союза, законодательств  государств Содружества независимых  государств и др.

Наиболее  отчетливо эти тенденции проявились в 2006-2007 годах, когда в результате эффективной правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства  Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного  туристского рынка. В настоящий  момент законодательство  о  туристской деятельности  в значительной мере соответствует нормам и принципам  международного права, гармонизировано  с правом Европейского Союза и  законодательством развитых в туристском отношении государств.

Законодательство о туристской деятельности

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об  основах туристской деятельности в  Российской Федерации» (далее –  Закон о туристской деятельности) законодательство Российской Федерации  о туристской деятельности относится  к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и состоит из Закона о туристской деятельности, принимаемых  в соответствии с ним федеральных  законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также  законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законодательство  Российской Федерации о туристской деятельности  (далее – законодательство о туристской деятельности) определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка  в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав туристов  на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Основным  содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы  защиты прав потребителей туристского продукта, правового  регулирования деятельности туроператоров  и турагентов, а также публичной  организации предпринимательской  деятельности в сфере туризма. Именно в этой области правового регулирования  в 2007 году произошли кардинальные изменения (изменения в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (№ 12-ФЗ от 5 февраля 2007 г.).

С принятием  Закона механизм лицензирования туристской деятельности, существовавший в период 1993 – 2006 годов, был заменен на более  эффективный способ государственного регулирования туристской деятельности - единый федеральный реестр туроператоров (далее – реестр).  В связи  с  этим основным документом, необходимым  предпринимателям для внесения сведений о них в реестр, является договор  страхования ответственности туроператора или банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение). С 1 июня 2008 г. для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере  международного туризма, размере финансового  обеспечения не может быть менее 10 млн. рублей, а для туроператоров, занимающихся внутренним туризмом – 500 тыс. рублей.

В свою очередь  турагентская деятельность  в настоящий  момент  освобождена от какого-либо избыточного административного  регулирования. Деятельность турагентов регламентируется Правилами оказания услуг по реализации туристского  продукта, утвержденных в июле 2007 года постановлением Правительством Российской Федерации, а также внутренними стандартами ассоциаций туроператоров и локальными актами турагентов и их объединений.

Важное  место в деятельности федеральных  органов исполнительной власти уделяется  вопросам безопасности туризма. В январе 2008 года вступил в силу Административный регламент по предоставлению государственной  услуги по информированию в установленном  порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Административный регламент  направлен на своевременное обеспечение  туристов достоверной информацией  об угрозах безопасности в стране (месте) временного пребывания.

В целях  повышения качества туристских услуг  и обеспечения безопасности туризма  в области стандартизации и классификации  объектов туристской индустрии  Ростуризмом  утверждены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы классификации  средств размещения, горнолыжных  трасс и пляжей. В течение трех лет классификация гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став своего рода знаком качества. Как  показывает международная практика, наличие «звезд» у гостиницы  существенно повышает ее привлекательность  для потенциальных клиентов. В  настоящее время система активно  внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии  потребителей.

Система  классификации пляжей, недавно введенная  в действие, получила положительные  отзывы российских и международных  экспертов, а также руководителей  санаторно-курортного комплекса и  начала реализовываться. Аналогичная  работа ведется по внедрению Системы  классификации горнолыжных трасс.

Названные системы классификации, призванные существенно повысить уровень безопасности отдыхающих и структурировать российский рынок, включают в себя  порядок  проведения оценки соответствия гостиниц (пляжей, трасс) требованиям безопасности, информационному обеспечению, предоставлению дополнительных услуг для туристов и другие положения.

Значительное  внимание в деятельности федеральных  органов исполнительной власти отводится  вопросам анализа и обобщения  правоприменительной практики, на основе которой формируются предложения  по совершенствованию законодательства о туристской деятельности. Так, при  федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма на постоянной основе функционирует межведомственная рабочая группа по мониторингу законодательства о туристской деятельности. Активную роль в  рабочей группе играют представители  гражданского общества (ассоциации туроператоров, ассоциации (союзы) банков и страховщиков).

Законодательство  о туристской деятельности активно  развивается в субъектах Российской Федерации. В 48 субъектах Российской Федерации существуют специальные  законы, регулирующие общественные отношения  в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке  развития  туризма», «О развитии внутреннего  и въездного туризма» и т.д.). Наряду с законами в 3 субъектах Российской Федерации действуют концепции  развития туризма, (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную  перспективу,  а  в 16  регионах  приняты региональные целевые программы  развития туризма. Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного  развития субъектов Российской Федерации.

К сожалению, действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации  не всегда  регулируют актуальные проблемы развития  регионального туризма.   Часто региональные законы  создаются  по одним и тем же канонам,  что и Федеральный закон «Об  основах туристской деятельности в  Российской Федерации». Вместе с тем, федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации имеют очевидное изначальное различие.  Первые  - призваны заложить единые (общие) подходы к государственному регулированию в сфере туризма, а вторые – особенности применительно к конкретным территориям субъектов Российской Федерации.