Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года

В связи  с этим  в целях эффективного  развития регионального туризма  в разрабатываемых субъектами Российской Федерации  нормативных правовых актах  целесообразно отражать  следующие  актуальные вопросы правового  регулирования туризма:

определения и поддержки в субъекте Российской Федерации приоритетных направлений  туристской деятельности;

защиты  прав и законных интересов туристов в субъекте Российской Федерации, реализации на  его территории  мер  обеспечения  безопасности туризма;

содействия  информационному обеспечению регионального  туризма, в том числе  путем  продвижения  регионального туристского  продукта на внутреннем и мировом  туристских рынках;

содействия  стандартизации и классификации  объектов туристской индустрии, расположенных  на территории субъекта Российской Федерации;

классификации и оценки туристских ресурсов субъекта Российской Федерации,  установления режима их охраны, порядка сохранения целостности туристских ресурсов  и  реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования  туристских ресурсов с учетом предельно  допустимых нагрузок на окружающую природную  среду;

содействия  в субъекте Российской Федерации  кадровому обеспечению и развитию научных исследований в сфере  туризма;

содействия  деятельности предпринимателей в сфере  туризма;

другие  вопросы, за исключением вопросов, отнесенных к исключительным предметам ведения и полномочиям Российской Федерации.

Смежное законодательство

Сфера туризма  представляет собой сложный межотраслевой  комплекс. В связи с этим нормативное  правовое регулирование отношений  в данной сфере включает в себя не только правовые акты законодательства о туристской деятельности, но и  акты различных отраслей законодательства Российской Федерации.

Так, большое  значение для развития туризма в  нашей стране имеет Федеральный  закон от 3 июня 2006 года № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Он сформировал правовую основу для создания и функционирования в России туристско-рекреационных особых экономических зон, а также развития государственно-частного партнерства. В законе впервые дано определение туристско-рекреационной деятельности как деятельности, включающей в себя элементы туристской, санаторно-курортной и инвестиционной деятельности, что важно для комплексного правового регулирования сферы туризма. В 2006 году в России определены 7 туристско-рекреационных особых экономических зон.

Принятый  в 2005 году Федеральный закон «О концессионных  соглашениях» регулирует отношения, возникающие  с реализацией концессионных  соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. В развитие указанного Закона, подготовлено постановление  Правительства Российской Федерации  «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения». С принятием указанных нормативных  правовых актов сформированы правовые основы привлечения инвестиций в  развитие инженерной, транспортной и  иной инфраструктуры туризма, а также  обеспечение эффективного использования  имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности.

Реализация  Федерального закона «Об организации  и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обеспечит проведение на высшем уровне XXII Олимпийских игр в г. Сочи и будет способствовать росту туристского потока в Краснодарский край и в Россию  в целом.

Значительный  социально-экономический эффект получен  от реализации  постановления Правительства  Российской Федерации «Об утверждении  положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных  граждан – пассажиров круизных судов». Данный документ существенно упростил туристские формальности для иностранных  туристов, прибывающих в Российскую Федерацию на круизных судах сроком не более чем на 72 часа. Такие туристы  могут посещать туристские центры нашей  страны без оформления визы, что  способствует  получению значительных  выгод для российских  портовых городских и иных поселений  (Санкт-Петербург, Владивосток, Петропавловск-Камчатский и др.).

28 июня 2007 г. принят приказ Минтранса  России  №82 «Об утверждении Федеральных  авиационных правил «Общие правила  воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к  обслуживанию пассажиров, грузоотправителей,  грузополучателей». Правила являются  своевременным и актуальным документом  в сфере регулирования туристских  авиационных перевозок и существенно  повышают гарантии защиты прав  и законных интересов пассажиров, обеспечивают качество оказываемых  услуг.

Нормы законодательства о туристской деятельности тесно  переплетаются с правовыми нормами, регулирующими вопросы  правового  положения иностранных граждан, миграционного учета, вопросами  выезда за пределы территории Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и др. вопросами  государственной  миграционной политики. В связи с  этим  принятие государством решений  в данной сфере должно осуществляться с учетом соблюдения баланса интересов развития въездного туризма, а также интересов обеспечения национальной безопасности  Российской Федерации.

Требования  динамики развития туристского рынка  обусловливают  необходимость постоянного  совершенствования законодательных  актов сферы туризма, а также  мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии.

Состояние туристской инфраструктуры

К наиболее значимым проблемам, требующим пристального внимания и серьезного подхода к  их решению, относятся недостаточное  развитие туристской инфраструктуры и  отсутствие, за редким исключением, практики создания субъектами Российской Федерации  благоприятных условий для инвестиций при строительстве средств размещения  и  иных объектов туристского использования.

В настоящее  время в нашей стране значительная часть материальной базы туризма  нуждается в обновлении, так как  около половины гостиниц в нашей  стране относятся к некатегорийным.

Вместе  с тем предложения по развитию туристской инфраструктуры не могут  ограничиваться только созданием нового и реконструкцией существующего  гостиничного фонда. Следует отметить важность комплексного развития туристской инфраструктуры, включающей в себя не только широкомасштабное строительство  новых средств размещения, но и  сопутствующую инфраструктуру (транспорт, предприятия питания,  индустрии  развлечений, объекты туристского  показа и др.). Размещение вновь возводимых туристских комплексов должно учитывать  как  параметры туристского спроса  по видам туризма, так и характер туристского предложения -  наличие  туристских ресурсов, условий для  кадрового обеспечения, в соответствии с экологическими требованиями и экономической целесообразностью. 

Главными  препятствиями для привлечения  инвестиций являются отсутствие готовых  инвестиционных площадок, необходимые  бизнес-структуры, наличие местных  административных барьеров и невыгодные условия аренды земли. Так, оформление земельного участка под гостиницу  часто требует огромного числа  согласований и затягивается на два-три  года. Неурегулированными остаются  вопросы использования рентных  доходов в личных целях (сдача  жилья в наем под гостиничное  использование). 

В настоящее  время наиболее перспективными видами туризма на мировом туристском рынке, растущими опережающими темпами, являются:

• культурно-познавательный туризм, охватывающий 10% общего международного потока туристов и характеризующийся  высокой средней нормой туристских расходов;
• активные виды туризма, такие как спортивный и приключенческий, приобретающие все более широкую популярность в мире;
• специализированный туризм, подразумевающий такие его разновидности как экологический, научный, учебный, событийный,  лечебно-оздоровительный и др.;
• круизный - морские и речные круизы, в которых в 2006 году участвовало более 12 млн. туристов;
• деловой туризм, охватывающий так называемую индустрию MICE (деловые встречи, событийные мероприятия, конференции, инсентив-поездки).

С учетом характера российских туристских ресурсов, состояния   туристской инфраструктуры и готовности туристского продукта особый интерес  для развития въездного туризма  в нашу страну могут  в основном представлять следующие виды туризма: культурно-познавательный, деловой, а  также специализированный туризм (круизный, событийный, экологический, сельский, охота и рыбалка, активный, в том  числе в перспективе горнолыжный, экстремальный (приключенческий),  этнический, учебный, научный и др.).

Для внутреннего рынка  особенно важно развивать пляжный  и оздоровительный туризм.

Пляжный туризм является одним из самых популярных видов отдыха у россиян: 38% российских туристов предпочитают отдыхать у воды. Это направление активно развивается  на Черном и Балтийском морях.  Большие  перспективы развития пляжного отдыха есть у курортов Азовского  и Каспийского  морей, однако отсутствие  гостиничной  и иной туристской инфраструктуры на Каспийском море и устаревшая инфраструктура на Азовском море являются сдерживающими  факторами для успешного туристского  развития этих территорий. При соответствующем  развитии инфраструктуры этот вид туризма  мог бы получить широкое распространение  в Приморском крае.

Яхтенный  туризм в России  в целом только начинает развиваться, и количество туристов составляет не более 0,5 % от внутреннего  турпотока, наибольшую популярность он имеет  в Ленинградской области  и Карелии, хотя мог бы получить развитие во всех названных приморских регионах.

Для России с ее недостаточно развитой туристской  инфраструктурой и  огромным невостребованным туристским потенциалом развитие специализированного  туризма как нового альтернативного  направления представляет наибольший интерес с точки зрения привлечения  искушенного иностранного потребителя  и диверсификации внутреннего туристского  предложения.

Выявленные  приоритетные виды туризма и перспективные  туристские регионы определяют соответствующие  им приоритеты в развитии туристской инфраструктуры.  

По уровню туристского предложения, учитывающего неравномерность распределения  туристских ресурсов на территории страны, а также различный уровень развития туристской инфраструктуры и кадрового потенциала, районы страны могут быть распределены  следующим образом:

- регионы  с высоким уровнем развития  туристского продукта – Москва  и Московская область, Санкт-Петербург  и Ленинградская область, район  Кавказских Минеральных вод, Краснодарский  край, Калининградская область, регионы  Золотого Кольца;

- регионы  со средним уровнем развития  туристского продукта – Северо-Западный  регион, Тверская область, Центральная  Россия, Татарстан, Поволжье,  такие   республики Северного Кавказа,  как Карачаево-Черкесия и Кабардино-Балкария, Ростовская область, Иркутская  область, Приморский край, Камчатка, Мурманская область, Ханты-Мансийский  автономный округ;

- регионы  с недостаточным уровнем  развития  туристского продукта, но обладающие  значительным потенциалом  для  перспективного развития: прибрежные  территории Каспийского и Азовского  морей, районы Крайнего Севера (Арктика, Земля Франца-Иосифа), Дальневосточный  регион (Курилы, Командорские острова,  Якутия, Хабаровский  край, Чукотка,  Магаданская область), Западная Сибирь (Алтай, Красноярский край и  др.),  Тува (п.Кунгуртуг, озеро  Тере-Холь, крепость Пор-Бажын), Бурятия,  Урал.  В перечисленных районах  качественный туристский продукт  только начинает появляться.

Одной из актуальных проблем является проблема транспортной составляющей в обеспечении  дальнейшего развития туризма в  России. Это относится к авиа-, железнодорожному, водному и автосообщению, строительству автомобильных дорог.

Недостаточно  высокий уровень организации  воздушного транспорта внутри страны по сравнению с международными перевозками  является одним из основных факторов, ограничивающих дальнейшее развитие туристских комплексов в регионах страны. Услуги аэропортов по обслуживанию воздушных  судов, пассажиров и грузов регулируются государством как услуги естественных монополий, что ограничивает конкуренцию на внутреннюю авиаперевозку и не позволяет снизить цены на наземное обслуживание. Конкуренция на основных направлениях между авиаперевозчиками будет способствовать снижению цен и соответствующему увеличению туристского потока. В отличие от многих зарубежных стран  в России практически отсутствуют низкобюджетные перевозчики  с современным авиапарком. Доля авиационных перевозок в структуре въездного и внутреннего туристского потока весьма значительна, однако  состояние парка авиалайнеров, аэропортов, взлетно-посадочных полос  пока сдерживает развитие туризма в ряде российских регионов.

Несмотря  на позитивные сдвиги, произошедшие за последние годы на пассажирском железнодорожном  транспорте (обновление парка железнодорожных  составов, введение скоростных  поездов  на ряде направлений, расширение туристского  предложения, связанного с появлением туристских поездов на наиболее популярных культурно-познавательных маршрутах, повышение качества сервиса в  целом), остаются нерешенными такие  проблемы, как  дефицит железнодорожных  перевозок в высокий сезон, сложность  покупки железнодорожных билетов, отсутствие электронного билета, завышенные цены. В контексте общеевропейской тенденции роста популярности железнодорожных  туристских поездок по сравнению с авиационными  и в связи с большей экологической безопасностью железнодорожного транспорта по сравнению с воздушным  решение упомянутых проблем имеет важнейшее значение для развития туристских поездок внутри страны.   Перевозка наибольшего потока туристов в России осуществляется именно железнодорожным транспортом: в 2007 году его услугами воспользовалось около половины от общего числа туристов.