Проблемы совершенствования законодательства об иностранных инвестициях в Республике Казахстан

Что касается сроков льготного периода, в течение которого предоставляются льготы в налоговой, таможенной или иных сферах, то это время колеблется от 2-х до 10 лет. Есть государства, которые предлагают один период для освобождения налогов до 100% от ставки, и следующий период для предоставления уплаты налога примерно в 50% А Латвия, например, при увеличении объемов инвестиций предлагает увеличение льготируемого срока в налогообложении.¹

Представляется важным в будущем при совершенствовании казахстанского законодательства об иностранных инвестициях, учитывать прогрессивные системы льгот и преференции, имеющиеся в законодательстве других государств мира.

В статье 8 закона установлены гарантии, предоставляемые Республикой Казахстан, по защите интересов утвержденных инвесторов. В частности, предусмотрено, что Республика Казахстан гарантирует:

1. не ограничивать право утвержденного инвестора на распоряжение своей долей в уставим капитале или акциями хозяйственного товарищества или на свободный перевод капитала, прибылей или доходов, полученных в результате продажи долевого участия в уставном капитале или акций хозяйственного товарищества, при условии уплаты налогов и других обязательных платежей;
2. не создавать государственных монополий, контралирующк сбыт сырья или продажу товаров, производимых у утержденньм инвестором на территории Республики Казахстан в соответствии с инвестиционным проектом;
3. не применять меры контроля или регулирования цен при сбыте сырья или при продаже товаров, производимых утвержденным инвестором на территории Республики Казахстан в соответствии с инвестиционным проектом, за исключением случаев, оговоренных законодательными актами Республики Казахстан и др.

Безусловно, инвесторов (и в особенности, иностранных) будут интересовать условия расторжения с ними контракта. В пункте 1 статьи 13 закона установлено, что комитет по инвестициям может расторгнуть контракт в следующих случаях:

1. выявлено искажение или сокрытие существенных фактов в любых сведениях, предоставленных утвержденным инвестором Комитету по инвестициям;
2. утвержденный инвестор не исполняет свои обязательства или не соблюдает условия, оговоренные в контракте;
3. нарушения законодательства Республики Казахстан.

Серьезные последствия для инвесторов предусмотрены в пункте 2 статьи 13 закона: при расторжении контракта по основаниям, установленным в пункте 1 статьи 13, утвержденный инвестор несет ответственность по возмещению убытков и возврату всей недоплаченной суммы налогов и других платежей вследствие предоставленных по контракту льгот и грантов с применением соответствующих штрафных санкций, предусмотренных законодательством Республики Казахстан и условиями контракта.

Несмотря на достоинства рассматриваемого закона, в нем имеется целый ряд спорных моментов. Профессор М.К. Сулейменов указывает на недостатки закона Республики Казахстан "О государственной поддержке прямых инвестиций" от 28 февраля 1997 г. В частности, на следующие положения:

1. Закон носит ярко выраженный ведомственный характер и отражает в ряде случаев интересы не инвесторов, а Комитета по инвестициям.

Льготы, преференции и гранты, гарантии и защита предоставляются не всем, а только утвержденным инвесторам, то есть тем, которые заключили контракт с Комитетом.

Заключение же контракта целиком зависит от Комитета, который отбирает инвесторов, проверяет их пригодность, определяет условия контракта, контролирует его исполнение, применяет санкции. Комитет же в индивидуальном порядке определяет, кому и какие предоставить льготы, преференции, гранты и т.п.

При таком порядке политика поддержки инвестиций может свестись к образованию дополнительного мощного, монопольного и всевластного бюрократического барьера для потенциальных инвесторов.¹

2. Закон основан на неверном методологическом посыле - представлении льгот избранным инвесторам по выбору государственного органа ("селективная поддержка"). Все законодательство последних лет в области рыночной экономики и инвестиционной деятельности строилось на обратном посыле: представлении равных возможностей и равных льгот всем без исключения инвесторам, причем предоставление их должно в силу закона иметь автоматический характер.
3. В связи с тем, что все реальные вопросы инвестиций решает Комитет, специальная глава Закона посвящена Комитету, его функциям, компетенции, правам и контрольным правомочиям. Между тем в соответствии с Конституцией Республики Казахстан определение названия министерства или комитета и его функций целиком относится к компетенции Президента Республики Казахстан. Поэтому в Законе эти положения не должны содержаться, Все это -вопросы подзаконных актов. Все функции Комитета по инвестициям, созданного Указом Президента (без какого-либо Закона), определены в Положении о Комитете. И это было бы вполне достаточно без дополнительного законодательного подкрепления.
4. Особо следует сказать о налоговых льготах. Основным принципом налогового законодательства является его всеобщий характер. Действующее законодательство принципиально выступало против индивидуальных налоговых льгот. Внесение изменений в Налоговый кодекс подорвало этот принцип, привело к появлению в законодательстве Казахстана договорных налогов".

Представляется важным отметить и свои соображения по существу закона "О государственной поддержке прямых инвестиций". По статье 13 закона хотелось бы высказать пожелание о том, что ответственность инвестора должна наступать лишь при виновном неисполнении обязательств. На практике могут быть ситуации, в которых причины неисполнения контракта уважительны. К примеру, иностранная нефтяная компания бурила скважину по казахстанским геологическим картам и не обнаружила нефть. Можно ли говорить о ее ответственности в данном случае?

В пункте 4 статьи 16 уже заранее закладывается положение о том, что министерства, государственные комитеты, центральные и местные исполнительные органы могут применять акты, ограничивающие инвестиционную деятельность. Представляется, что подобные ограничения должны вводиться лишь на республиканском уровне.¹

Статья 18 посвящена применению закона. Рассматриваемый закон применяется к правоотношениям, возникшим после вступления его в силу. В данном случае возникает справедливый вопрос: будет ли применяться закон (и в особенности льготы, предусмотренные ст. ст. 6 и 7) к инвесторам, начавшим свою деятельность в секторах экономики, отнесенных к приоритетным, до его принятия. Видимо, было бы целесообразным в данном случае применить обратную силу закона.

В дальнейшем был принят Указ Президента Республики Казахстан "Об утверждении перечня приоритетных секторов экономики Республики Казахстан для привлечения прямых отечественных и иностранных инвестиций" от 5 апреля 1997 г.² ,в котором утверждены следующие сектора экономики:

• производственная инфраструктура;
• обрабатывающая промышленность;
• объекты города Астаны;
• жилье, объекты социальной сферы и туризма;
• сельское хозяйство.

Согласно Указа Президента Республики Казахстан от 5 апреля 1997 г., в республиканской печати 11 апреля 1997 г. опубликован "Список наиболее важных производств для привлечения прямых отечественных и иностранных инвестиций на период до 2000 года".³ Безусловно, все вышеназванные меры должны способствовать созданию режима наибольшего благоприятствования притоку прямых инвестиций в экономику страны. Сегодня много говорится о передаче предприятий республики в концессию. Однако при отсутствии законодательства в этой сфере иностранные инвесторы будут очень осторожны.

В Казахстане принимался закон "О концессии" 23 декабря 1991 г., но в дальнейшем 8 апреля 1993 г. этот закон был отменен из-за декларативности его норм.

В статье 42 Указа Президента, имеющего силу Закона, "О недрах и недропользовании"¹ от 7 января 19% г. концессия лишь названа в числе видов контрактов для проведения операций по разведке и добыче полезных ископаемых.

В Указе Президента, имеющем силу закона, "О нефти"² от 28 июня 1995 г. в статье 25, посвященной видам контрактов для проведения нефтяных операций, контракт на концессию вообще не назван. Поэтому актуальным вопросом является быстрейшая подготовка проекта закона о концессиях и его принятия Парламентом.

Следующий специальный вопрос - законодательство о специальных экономических зонах (СЭЗ). Сегодня они получили большое распространение во многих государствах СНГ.³ Примером эффективного функционирования СЭЗ является США, где существует 192 зарубежные торговые зоны. Более 2200 фирм и компаний ведут бизнес на территориях зон. Порядка $84 млрд. проходят через зоны каждый год. $10,5 млрд. составляет экспорт из зон.

Понимая, что это особый вопрос, хотелось бы коснуться лишь одной проблемы: о границах специальных экономических зон. Так, граница Кзылординской специальной экономической зоны - город Кзыл-Орда, а Акмолинской - г. Астана. Однако, многие объекты, интересующие инвесторов, находятся за пределами городов Кзыл-брда и Астана. К примеру, месторождение Кумколь вне города, значит на инвесторов, работающих там, льготы свободной экономической зоны распространяться не будут. Вряд ли такое положение будет устраивать иностранных инвесторов.

Видимо, профессор МА. Сарсембаев правильно отмечает, что причины неудач в функционировании свободных, а затем специальных экономических зон в Казахстане заключаются в следующем: во-первых, чрезмерное увлечение принципом территориального подхода в создании этих зон. Во-вторых, чуждо комбинирование разных подходов: если что-то создается, то всё должно быть одинаковым, похожим друг на друга как две капли воды. Между тем, можно было и нужно использовать не только территориальный, но и функциональный подход. Говоря другими словами, в зонах не всем можно предоставлять соответствующие льготы и привилегии, а лишь тем предприятиям, чья деятельность максимально отвечает задачам и целям зоны. В-третьих, административные советы зон не обладали должной самостоятельностью, многие вопросы отдавались на решение соответствующих министерств и ведомств, которые не спешили оказывать содействие в решении проблем зон. В-четвертых, в законодательстве Казахстана не предусматриваются налоговые каникулы, которые, например, предусмотрены для зон в Шри-Ланке на период от 2 до 10 лет, продолжительность которых варьируется в зависимости от объема иностранных инвестиций, от числа созданных рабочих мест, от современности внедряемых в зоне технологий. В-пятых, в своем законодательстве Казахстан не предусмотрел положения о том, что иностранные предприниматели, реинвестирующие свою прибыль в зону на период, например, более 5-ти лет, могли бы освобождаться от уплаты подоходного налога на эту часть прибыли, как это закреплено в законодательстве Китая¹.

Безусловно, для Казахстана важным является законодательство в сфере освоения его природных ресурсов. Учитывая многогранность данной проблемы, стоит коснуться контракта о разделе продукции (английское название контракта - продакшн шеринг). По мнению и иностранных, и казахстанских специалистов, этот контракт является наиболее распространенным и подходящим к условиям Казахстана. Впервые данный контракт был заключен в 1966 г. в Индонезии и сегодня активно применяется на Филиппинах, Египте, Перу, Малайзии, Ливии, Кении, России и других странах.

Однако, в указе "О нефти" данный контракт лишь обозначается. По данному вопросу весьма интересен опыт России, где Государственной Думой 6 декабря 1995 г принят федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции"², состоящий из 26 статей.

В дальнейшем в России был принят Указ Президента РФ от 8 июля 1997 года "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции"³, который решил некоторые организационные вопросы, связанные с его исполнением. В частности, на Минтопэнерго было возложено осуществление прав и обязательств России, принятых ею в связи с участием в соглашениях. Это же министерство наделено правом выступать от имени правительства по всем вопросам соглашений Указ предусмотрел организацию правительственной комиссии по координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции.

Помимо этого, со значительным опозданием появился Федеральный закон "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции".¹ Его принятие имеет важное значение, поскольку наличие подобного перечня участков недр, утвержденного федеральным законом, - необходимая предпосылка заключения соглашения о разделе продукции.

Согласно статье 8 этого Закона, объекты, указанные в статьях 1-7, отнесены к перечню участков недр, в том числе месторождений полезных ископаемых, в отношении которых, начиная с даты вступления Закона в силу, могут проводиться переговоры об условия пользования недрами и заключаться соглашения о поиске, разведке и добыче минерального сырья на условиях раздела продукции. Всего в Законе указано семь таких участков.

Следует констатировать, что, несмотря на предпринятые шаги, пока не создана адекватная предъявляемым требования правовая инфраструктура, предназначенная для регулирования экономических отношений в сфере разведки и добычи сырья, а также его последующего распределения между участниками соглашения о разделе продукции: Российской Федерацией, ее субъектом, на территории которого осуществляется разработка полезных ископаемых, и инвестором. Такая ситуация способна породить у готовых к финансированию совместных проектов инвесторов чувство неуверенности в стабильности и предсказуемости своего положения, основой которого должно служить российское законодательство.