Антимонопольное регулирования

 

В практике антимонопольного регулирования хозяйственные отношения в сфере конкуренции делятся на поведенческие и структурные. В России к поведенческим относятся действия хозяйствующих субъектов, регулируемые, в частности, ст. 5 и 6 действующего федерального закона "О конкуренции". Структурные отношения - это заключаемые между хозяйствующими субъектами сделки, ведущие к изменению состава поставщиков на рынке и уровня рыночной концентрации, то есть, прежде всего, горизонтальные и вертикальные слияния и поглощения. Естественные монополии, по определению, выпадают из конкурентного поля1.

В условиях возрастающей открытости российской экономики и вовлечения страны в процесс глобализации международные аспекты вносятся и в поведенческие, и в структурные хозяйственные отношения, которые оказывают воздействие на состояние конкурентной среды и влияют на позиционирование российских компаний на мировых рынках (что естественно сказывается на национальных экономических интересах страны). В аналогичном положении оказываются антимонопольные органы других государств. Соответственно, эти аспекты попадают в сферу антимонопольного регулирования, которое начинает распространяться на трансграничные процессы поведенческого и структурного характера.

Внешнеэкономическая деятельность, международная торговля, инвестиции и прочие операции с участием зарубежных компаний становятся предметом воздействия всех положений национального антимонопольного законодательства, направленных на регулирование

_______________________

1 Качалин В. Международные аспекты антимонопольного регулирования // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 2. С. 49-56.

 

деятельности частных компаний (в противоположность положениям, пресекающим монополистическую деятельность органов государственной власти различных уровней). В юрисдикциях с развитым антимонопольным законодательством и его правоприменением при рассмотрении антимонопольных дел нет дискриминации между национальными и зарубежными компаниями при условии, что страны базирования иностранных компаний применяют нормы, которые отвечают доктринам принимаю-

щей страны в области государственной поддержки бизнеса и государственного вмешательства в коммерческую деятельность.

Процессы, связанные с действиями хозяйствующих субъектов поведенческого и структурного характера, но проходящие вне пределов национальной юрисдикции, также начинают оказывать воздействие на состояние конкурентной среды в конкретном государстве, что верно и для России, и для других стран. Реакцией антимонопольных органов на эту ситуацию становятся эксплицитные или имплицитные формы экстерриториального применения национального права в сочетании с договоренностями и сотрудничеством с антимонопольными органами других стран, оказавшимися в аналогичной ситуации и столкнувшимися с теми же трансграничными процессами.

В этом смысле в России все больше распространяется тенденция, характерная для мировой экономики в целом и охватившая американский континент, Европейский союз, Восточную Европу. Азиатско-Тихоокеанский регион и ряд других стран.

К числу вопросов поведенческого характера, получивших наибольшее распространение и вызвавших активную реакцию со стороны национальных антимонопольных органов разных стран, относятся: соотношение проблем международной торговли и поддержания конкуренции; противодействие международным картельным соглашениям на национальном и международном уровне.

Международные аспекты структурного регулирования хозяйственных отношений, развивающиеся на конкурентом поле, включают вопросы слияний и поглощений с участием национальных и иностранных компаний горизонтального и вертикального характера.

Соединенные Штаты Америки имеют богатейший опыт в области проведения антитрестовской политики. Юридическую основу этой политики составляют три федеральных закона: Закон Шермана (1890), Закон Клейтона (1914) и Закон о Федеральной комиссии по торговле (1914)1.

Изменения, содержащие требования о предварительном уведомлении по предстоящему слиянию компаний, в действующие нормы регулирования внесены Законом Робинсона—Патмана в 1936 г. и Законом Хар-та—Скотта—Родино в 1976 г.2 Эти антитрестовские законы регулируют контроль в отношении торговли между отдельными штатами и применяются на федеральном уровне двумя учреждениями: министерством юстиции — в качестве исполнительного органа и Федеральной коммерческой комиссией.

Для исследования закономерностей развития антимонопольной политики в мире рассмотрим несколько подробнее экономические и исторические условия, предопределившие необходимость принятия системы антимонопольной защиты общества. Экономическая, политическая и правовая элиты США были убеждены, что рынок сам по себе защищает общество до тех пор, пока законное право заниматься торговлей — и, прежде всего, свобода выхода на рынок и свобода конкуренции — гарантируется конституцией. Это несоответствие

______________________

1 Еременко В.И. Законодательство о пресечении недобросовестной конкуренции в зарубежных странах. М., 1997. С. 55.

2 См.: Беликова К.М., Безбах В.В. Конкурентная политика США на примере запрета ценовой дискриминации: основные положения и практика применения Закона Робинсона-Петмана // Юридический мир. 2006. NN 7, 8.

 

конституционной нормы впервые стало очевидным, когда выяснилось, что революционные изменения в сфере железнодорожного транспорта, промышленное освоение Юга и создание новых технологий предоставили возможность производителям товаров с низкой издержкоемкостью овладевать рынками сбыта в регионах, которые до этого обслуживались только местными фирмами.

Инвестиционный и финансовый капитал начал быстро внедряться в новые растущие фирмы, наметилась тенденция к концентрации капиталов и ресурсов. Кроме того, стали активно создаваться группы доверительных собственников (trustees), привлекающих ценные бумаги во временное доверительное управление от держателей акций в нескольких компаниях. Данная тактика позволяла наиболее крупным фирмам-трестам, таким как Standart Oil Co, контролировать многие крупные отрасли промышленности1.

В 1887 г. правовед Ф. Стимсон предупреждал, что «американская находчивость изобрела правовой механизм, способный поглотить сто корпораций и сто человек; и затем, со всей безответственностью корпорации, сохранить их объединенную силу в компактной форме, сконцентрировав эту силу в руках одного-двух человек. Эти тресты могут осуществить сатанинское вожделение — приобрести неограниченную и безответственную власть, свободную от контроля извне или же контроля совести»2. В условиях экономических депрессий, скандальных финансовых сделок, в которых участвовали тресты, общественность требовала уничтожения трестов законодательным путем. К 1889 г. в Конгрессе обе партии представили жестко сформулированные

_________________________

1 Князева И.В. Антимонопольная политика в России: Учебное пособие М., 2006. С. 118-119.

2 Гелхорн Э., Ковачич В. Антитрестовское законодательство  и экономика – США. М., 1995. С. 42.

 

антимонополистические положения, а в 1890 г. принимается Закон Шермана.

Основная экономическая цель закона — создание условий в пользу свободного предпринимательства и ничем не ограничиваемой конкуренции, а также политическое намерение правительства повысить благосостояние потребителей, предотвратить несправедливое перераспределение благ от потребителей к производителям, поддержание жизнеспособности демократических институтов1.

Демократия в США, по мнению большинства собственников, ассоциировалась с возможностью иметь собственный бизнес, экономическую и политическую самостоятельность. Наступление на эти права в виде трестов и монополий становилось угрозой для демократических институтов и было чревато нетерпимой социальной и политической гегемонией корпораций. В глазах многих американцев промышленный переворот в результате всех этих процессов воспринимался как антидемократическое явление в жизни нации. Противоконкурентное поведение со стороны корпораций-гигантов обостряло недовольство мелких собственников и порождало все большее напряжение в обществе.

Вильсон также настоял на создании административного органа (Федеральной торговой комиссии), цель которого — создание благоприятных условий для добросовестной конкуренции и запрет «нечестных методов конкуренции» в сфере бизнеса и торговли, которые противоречили целям социальной политики и наносили убытки потребителям.

Закон о Федеральной торговой комиссии был принят для того, чтобы оказать помощь в рассмотрении направлений действия других антитрестовских законов. Министерство юстиции — основное

_______________________

1 Гелхорн Э., Ковачич В. Указ. соч. С. 44.

 

федеральное учреждение, проводящее в жизнь эти законы и наделенное широкими полномочиями. Закон о Федеральной торговой комиссии создал эту комиссию как административное учреждение для выполнения особых задач, лежащих в сфере бизнеса и торговли, и наделил ее квазиправовой властью в области применения антитрестовских законов. Глава 5 этого закона запрещает «нечестные методы конкуренции», в число которых включаются действия, признанные незаконными еще в законах Шермана и Клейтона. Кроме того, положения главы 5 распространяются на такие действия, которые противоречат целям социальной политики и наносят убытки потребителям, что делает охват данного закона шире по сравнению со сферой применения остальных.

Министерство юстиции и Федеральная торговая комиссия параллельно несут ответственность в области применения федеральных антитрестовских законов, что является уникальной практикой по сравнению с другими государствами. Уголовные и гражданские дела могут возбуждаться министерством юстиции и рассматриваться федеральными региональными судами, причем с обжалованием можно обращаться в апелляционные суды или в Верховный суд.

Федеральная торговая комиссия, со своей стороны, может возбуждать иски лишь по гражданским делам и проводить их через независимых административных судей при возможности обжалования в федеральных региональных судах или в Верховном суде.

Комиссия и министерство в определенной степени координируют проводимую ими деятельность в тех областях, где их функции перекрывают друг друга, — например, в случаях рассмотрения слияния отдельных компаний, где каждому из учредителей надлежит выполнять свои специфические задачи. Этот двойственный характер применения антитрестовского законодательства дает больше возможностей ограничить меры, направленные против конкуренции, так как дело могут возбудить обе инстанции. Всего около 96% от общего числа антитрестовских дел в США возбуждено частными лицами.

Принятие Закона Робинсона—Патмана в 1936 г. имело целью изменить главу 2 Закона Клейтона. Это несколько более сложный закон, запрещающий поддержание цен в случае перепродажи товаров. Глава 2 закона запрещает дискриминацию отдельных покупателей в отношении цен, ограничивает комиссионные за посредничество и другие компенсирующие таксы в отношениях покупателя и продавца, запрещает дискриминирующую рекламу и продажу новых продуктов по заниженным ценам1.

В 1992 г. министерство юстиции и Федеральная торговая комиссия совместно издали «Руководство по применению законов при слияниях», которое является основным документом, анализирующим влияние слияний на конкуренцию. Данное руководство представляет политику реализации антимонопольными органами США Закона Клейтона, первой части Закона Шермана и части 5 закона Федеральной торговой комиссии2.

_______________________

1 См.: Бонэр Р., Крюгер Р. Обзор положения дел в десяти государствах и Европейском сообществе // Техн. Документ Всемирного банка. 1995. № 160. С. 31; Портфель конкуренции и управления финансами / Под ред. Ю.Б. Рубина. М., 1996.

2 Часть 7 Закона Клейтона: «Ни одно лицо, занимающееся коммерцией или любым видом деятельности, влияющим на коммерцию, не должно прямо или косвенно приобретать долю в предприятии или все предприятие либо прочий акционерный капитал, и ни одно лицо, подпадающее под юрисдикцию Федеральной торговой комиссии, не должно приобретать активов или их часть другого лица, занимающегося коммерцией или каким-либо образом влияющего на коммерцию, если в любом виде коммерческой деятельности, либо любом виде деятельности, влияющем на коммерцию в любой части страны, эффект от данного приобретения может оказаться значительным для снижения конкуренции или создания тенденции формирования монополии».

Часть 1 Закона Шермана запрещает слияния, если они составляют единичный сговор contract combination или заговор с целью ограничения торговли; а часть 5 Закона Федеральной торговой комиссии устанавливает то же в отношении слияний, представляющих «недобросовестные методы конкуренции».

 

Основная идеология указанного руководства зафиксирована в положении о том, что «разумная реализация слияний является важным компонентом нашей системы свободного предпринимательства, способствующей конкурентоспособности американских компаний и благосостоянию американских потребителей».

В практике применения антитрестовских законов США чередовались более жесткие и либеральные подходы. Начало XX в. ознаменовалось ужесточением антимонопольных подходов, в 1930 —1940-е гг. регулирование не играло существенной роли в экономике США. Некоторое ужесточение применения антитрестовских норм наблюдалось в 1950— 1970-е гг. прошлого столетия.

В конце 1970-х гг. маятник регулирования резко качнулся вправо, и до? конца 1980-х гг. в антитрестовском регулировании США господствовали подходы Чикагской экономической школы, базирующейся на приоритете свободного рынка по сравнению с государственным вмешательством в экономическую жизнь. Было признано, что прежняя антитрестовская доктрина была ошибочной, не предоставляла агентам рынка возможности достигать более высокой эффективности и конкурентоспособности рынке, в том числе в условиях международной конкуренции.