Антимонопольное регулирования

Эра мягкой конкурентной политики закончилась в США в конце 1980-х гг., когда было открыто дело о монополизации рынка против компании IBM. Администрация Клинтона подтвердила курс на усиление антимонопольного контроля, возбудив в 1998 г. дело против компании Micro-soft. Антитрестовские дела были возбуждены против таких гигантов, как Intel, Mastercard, Visa.

Регулирование конкурентных отношений в США считается в настоящее время одним из самых комплексных, жестких и эффективных в мире. В последнее время ответственность за нарушение антитрестовского законодательства ужесточена — предельный штраф с компаний составляет 10 млн дол., однако Департамент юстиции ходатайствует об увеличении размера штрафа до 100 млн дол. Размер штрафа в настоящее время может быть определен на уровне, вдвое превышающем доходы компаний, полученные от незаконной деятельности, или расходы, понесенные потерпевшей стороной1.

В последние годы наблюдается дальнейшее усиление уголовного преследования нарушителей антитрестовского законодательства. Так, например, в 1998 г. было возбуждено 62 таких уголовных дела, что почти в два раза больше, чем в 1997 г. Сумма штрафов, уплаченная по уголовным антитрестовского делам, составила 267,1 млн дол. Физические лица, виновные в антитрестовских преступлениях, отбывали средний срок наказания в тюрьме по девять месяцев2.

В Западной Европе антитрестовское законодательство получило широкое распространение лишь после Второй мировой войны. Однако традиции регулирования конкуренции в разных странах были различными. Так, во Франции оказались сильны тенденции к жесткому контролю, а картельное законодательство Германии испытало значительное влияние антимонопольного регулирования США, поскольку считалось, что крупные концерны во многом способствовали в предвоенный период концентрации политической власти в руках национал-социалистов. Оптимальное сочетание жестких и либеральных принципов и легло в основу формировавшегося в 1950-е гг. правового механизма регулирования конкуренции в Европейском сообществе.

В Германии антимонопольный контроль играет важную роль в реализации государственной экономической политики. Как и в большинстве других государств, в Германии антимонопольная политика

____________________

1 См.: Ячеистова Н.И. Международная конкуренция: законодательство, регулирование и сотрудничество. Нью-Йорк, Женева, ООН. М.,  2001. С. 79.

2 Там же.

 

проводится в жизнь главным образом через судебную систему. Однако по сравнению с текстом законов других стран положения германских антимонопольных нормативных документов гораздо точнее и четче. Согласно германским законам, законность не измеряется балансом конкуренции и эффективности и действия, препятствующие конкуренции или являющиеся нарушением экономических свобод, обычно рассматриваются как незаконные1.

Антитрестовское законодательство Германии сформировано на основе Закона об отмене ограничений в конкуренции (1957), пришедшего на смену Правилам об отмене картелей, установленным странами-союзниками в 1947 г. Историческую роль в принятии этих правил сыграл политический фактор — поражение и капитуляция Германии во Второй мировой войне. Политика государств-победителей предполагала демилитаризацию экономики Германии и, как следствие, — ее деконцентрацию и демонополизацию.

Первоначально антитрестовское законодательство Германии преследовало цель предотвращения злоупотреблений господствующим положением на рынке со стороны крупной производственной компании, а также запрещения соглашений между сторонами, ведущих к ограничению конкуренции, производства или рыночных возможностей как при торговле товарами, так и при предоставлении коммерческих услуг. Запрет распространяется на горизонтальные картели и на ценообразование, распределение продукции и поддержание цен при перепродаже товаров, предоставление исключительных прав посредничества и на связывающие договоры2 .

________________________

1 Биндельс А. Основы германского и европейского зарубежного права. М.. 1995. С. 62.

2 Качалин В. Указ. соч. С. 53-56.

 

В законодательство в течение всего периода его существования неоднократно вносились поправки и изменения. Изменения 1965 г. позволили в качестве исключения создавать специализированные картели, состоящие из небольших фирм. Изменениями 1973 г. были введены: контроль над слияниями компаний и требование о предварительном уведомлении при слиянии крупных фирм; была уточнена юридическая норма, определяющая суть доминирующего (господствующего).положения на рынке и введено понятие «презумпция опровержения».

Изменения 1976 г. усилили контроль над слиянием компаний, действующих в сфере печати. Изменения 1980 г. дополнительно уточнили определение доминирующей (господствующей) на рынке фирмы и ввели конкретные стандарты для определения результативности деятельности крупных компаний. Эти изменения, кроме того, внесли дополнительную четкость в юридические критерии, касающиеся осуществления контроля над вертикальными слияниями и образованием конгломератов. Изменения 1989 г. отменили необходимость предварительного извещения о слиянии в тех случаях, когда речь шла о размещении заказов, и распространили сферу применения понятия «позиция силы» на крупные компании, выступающие в качестве покупателей (а не только продавцов, как было ранее).

Контроль за применением антимонопольного законодательства в Германии осуществляет Федеральная служба картелей (ФСК) — независимое административное учреждение, формально входящее в состав министерства экономики Германии, но наделенное полусудебной властью в области истолкования и применения закона. Служба имеет право выносить постановления и принимать решения по антитрестовским вопросам, а также судебные определения в случае нарушения антитрестовского законодательства.

Антикартельные службы федеральных земель являются самостоятельными структурами, они не подчиняются ФСК, а входят в состав земельных правительств и подчиняются министру экономики соответствующего земельного ведомства.

Независимым исследовательским органом в Германии стала Монопольная комиссия, состоящая из пяти членов. В обязанности комиссии входит наблюдение за ситуацией и раз в два года представление министру экономики рекомендаций в области экономики, тенденций, свидетельствующих о концентрации деловых операций в Германии, в том числе в сфере применения положений закона о контроле над слиянием компаний и поведением на рынке доминирующих компаний1.

В соответствии с Законом против ограничения конкуренции и Основополагающими положениями Германии по рассмотрению слияний слияние запрещается «если предполагается, что оно создает или усиливает доминирующее положение».

Цель контроля за слияниями — «противодействие "излишней" концентрации компаний — поддержание конкурентной структуры рынка и обеспечение достаточного контроля за всем разнообразием операций компаний с тем, чтобы последние не посягали на свободу действий других компаний и потребителей. Таким образом, контроль над слияниями должен противостоять любому риску по отношению к конкуренции, который может возникнуть в результате изменений в структуре рынка, вызванных концентрацией».

Доминирование является центральным пунктом для действующего в Германии подхода к анализу возможности и допустимости слияний.

При определении доминирования одной компании положение о доле рынка в одну треть не является неопровержимым. Ряд факторов

_________________________

1 См., например : Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учебное пособие для вузов / под ред. А.Г. Цыганова. М., 1999.; Конкурентное право Российской Федерации: Учебное пособие для вузов / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М., 1999.

 

подлежит рассмотрению для определения доминирующего положения:

•    финансовая сила;

•    доступ на рынки поставщиков или потребителей (supply or sales);

•    связи с другими компаниями;

•    законодательные или фактические входные барьеры для других компаний;

•    действующая или потенциальная конкуренция со стороны компаний в зоне действия данного закона и вне его;

•    способность переключать спрос или предложение на другие товары или коммерческие услуги;

•    возможность противоположной стороны прибегать к услугам другой компании.

При анализе слияний Федеральная служба картелей обязана осуществлять комплексную оценку всех критериев, так как законодательство

Германии основывается на том постулате, что даже если слияние способствует эффективности, конкуренция утратит свою управляющую и контролирующую функцию, в случае если эта эффективность/эффекты будут достигнуты ценой образования или усиления доминирующей фирмы. Соответственно, эффективность рассматривается как вопрос, не имеющий отношения к конкуренции.

Закон дает право отмены действия существующих запретов в отношении некоторых видов картельной деятельности при наличии определенных обстоятельств. Такое освобождение имеют девять типов деятельности, способствующей экономическому развитию, обеспечению технической и экономической эффективности, развитию малых и средних предприятий, расширению экспорта, разработке стандартов на продукцию и санацию отстающих или обанкротившихся производств.

В отличие от США, но в соответствии с практикой, существующей в Великобритании, ЕЭС и Японии, германский закон о конкуренции .позволяет определять цены административным способом в качестве средства урегулирования случаев злоупотребления господствующим положением. Положения закона дают Федеральной службе картелей право судебного преследования за чрезмерно высокие цены, если только вина доказана, и выносить распоряжения о понижении цен до уровня имеющихся в условиях подобной ситуации на рынке, где есть конкуренция.

В Германии министр экономики может санкционировать сделку, которая во всех иных случаях была бы незаконной, если ограничение конкуренции, являющееся следствием сделки, «перевешивается общими экономическими преимуществами слияния или если слияние оправдано более значимым общественным интересом». Помимо того министр имеет право освобождать от требований закона в чрезвычайных случаях, когда экономические изменения угрожают нарушением работы в масштабах какой-либо отдельной отрасли промышленности. До сих пор этими правами министр пользовался нечасто.

Как и в большинстве других государств, антитрестовская политика Германии проводится в жизнь главным образом через судебную систему.

Частные лица имеют право вмешиваться в проводимые федеральной службой процедуры и обращаться в суд с исками о возмещении убытков, понесенных в результате нарушения антитрестовских нормативных документов. Решения Федеральной службы картелей подлежат обжалованию в Апеллятивный суд Берлина и Верховный суд.

Первоначально антитрестовское законодательство Германии преследовало цель предотвращения злоупотреблений господствующим положением на рынке — обычно со стороны крупной производственж компании. Система этого закона (он отличается от американского, но в основу законодательства о конкуренции, разработанного Австралией Южной Кореей, ЕЭС, Японией и т. д.) ставит цель — разрешить создание и существование крупных, мощных фирм-производителей, но не позволяет им злоупотреблять своей мощью на рынке, в особенности если жертвами могут стать мелкие фирмы1. В случае многих из запрещенных видов деятельности требуется привести доказательства в пользу господствующего положения нарушителя. В общих чертах закон охраняет небольшие фирмы от злоупотреблений господствующим положением на рынке со стороны крупных компаний. Кроме того, мелкие фирмы имеют право предпринимать определенные меры, которые были бы сочтены незаконными, если бы их осуществляла крупная компания.

Наличие возможности освобождения от обязательств, налагаемых законом, обеспечивает гораздо более легкое применение антитрестовского законодательства в Германии, чем в США или в других государствах, где применение закона основано на поддержании равновесия между антиконкурентным эффектом и эффективной экономикой. Согласно германским законам, законность не измеряется балансом конкуренции и эффективности и действия, препятствующие конкуренции или являющиеся нарушением экономических свобод, обычно рассматриваются как незаконные.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

______________________

1 См.: Бонэр Р., Крюгер Р. Обзор положения дел в десяти государствах и Европейском сообществе // Техн. Документ Всемирного банка. 1995. № 160.

 

Глава II.  Антимонопольная политика России: истоки и современность

§ 1. Антимонопольная политика как составная часть концепции экономического развития России

 

Конкуренция может оказаться под угрозой, если власть и рычаги экономического воздействия на рынок будут сконцентрированы в руках небольшого количества его участников. Любые ограничения соревнования в условиях рыночной системы препятствуют свободному действию рыночных механизмов, ведут к диспропорции спроса и предложения, нерациональному использованию производственных мощностей и факторов развития и, как результат, к снижению эффективности рыночной системы1.

Можно выделить следующие основные цели, достижение которых позволяет идентифицировать эффективность рыночной системы.

Первая из них предполагает как рациональное использование ресурсов для выпуска продукции, так и ее соответствие количественным и качественным требованиям потребителей.

Вторая предусматривает, что деятельность субъектов рынка, относящихся к любой стадии воспроизводственного цикла, должна быть прогрессивной и оптимальной, должна использовать преимущества науки и техники.

Третья гласит, что распределение доходов должно быть справедливым и не должно превышать уровня, необходимого для возмещения затрат.

Четвертая направлена на достижение социальной и экономической стабильности в обществе.

Эффективность функционирования общества формируется за счет результативности отдельных отраслей и эффективности

________________________

1 Князева И.В. Указ. соч. 189-190.

 

правительственной политики. Виды инструментов государственной политики, направленной на корректирование экономического поведения и структуры рынка, разнообразны, мы же уделим наибольшее внимание государственной антимонопольной (конкурентной) политике, призванной обеспечивать такие условия функционирования рынка, при которых не возникает избирательного ущемления интересов конкурентов или нарушения прав потребителей.