Управление внешним долгом

План

 

 

 

 

Введение.

Проведение в стране экономической и правовой реформ, обусловленных переходом от административно-командных  к рыночным методам хозяйствования, породило множество проблем в  финансовой политике российского государства. Одним из важнейших направлений этой политики в настоящее время является управление государственными финансами, и в частности государственным долгом. Причем помимо сугубо практических вопросов названные проблемы пробудили интерес к научным дискуссиям среди как экономистов, так и правоведов. Представители различных направлений научной мысли стремятся сконструировать наиболее рациональные и эффективные способы сочетания правовых и экономических методов воздействия на государственную бюджетную и долговую политику, которые оптимально отвечали бы содержанию и целям проводимых на современном этапе экономических преобразований.

Наиболее остро обсуждаются  в настоящее время проблемы правового  регулирования, а также проблемы непосредственного создания правового механизма управления государственным долгом. Это обусловлено, во-первых, необходимостью разработки научно обоснованных, реалистичных планов и программ социально-экономического развития страны и формирования бездефицитных государственных бюджетов как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов; во-вторых, необходимостью проведения анализа причин финансового кризиса августа 1998г. и задачами преодоления его последствий; в-третьих, Бюджетным кодексом (, вступившим в силу с 1 января 2000г., в котором категории государственного кредита и государственного долга даны в новой интерпретации по сравнению с ранее действующим финансово-бюджетным законодательством.

Теоретическая разработка управленческих проблем в сфере  государственного долга — важное направление развития финансового законодательства, связанное с поисками новых финансовых инструментов государственной финансовой политики для обеспечения стабильных государственных доходов, строго целевого использования государственных расходов, выполнения обязательств участников фондового рынка, в том числе участников рынка государственных ценных бумаг, а также формирования сбалансированного государственного бюджета (федерального и субфедерального уровней).

Таким образом, целью  работы является исследование актуальных вопросов управления государственным внешним долгом России на современном этапе экономического развития страны.

Первая глава работы будет посвящена теоретическим  аспектам: исследованы  понятия «государственный долг», «управление государственным долгом».

Во второй главе работы исследуются причины возникновения  и формирования государственного внешнего долга, а также исследована концепция  управления внешним долгом.

Опыту «расплаты» с долгами  различных стран Латинской Америки, а также Европы будет посвящена третья глава работы.

 

Глава1. Правовые аспекты управления государственным внешним долгом.

§1. Сущность и содержание понятия «управление государственным  долгом».

Проблемы управления государственным долгом напрямую связаны  с задачами теоретического осмысления и нормативного закрепления самой категории «государственного долга».

В связи с этим, хотелось бы обратиться к  действовавшему до вступления в силу БК в России Закону РСФСР «О государственном внутреннем долге» от 13 ноября 1992 г¹. Закон этот содержал всего пять статей. Но сам факт его принятия сыграл значительную роль в регулировании важнейшего звена российской финансовой системы — государственного кредита и одного из юридических следствий его функционирования — государственного внутреннего долга. Кроме того, это была одна из первых попыток законодателя в новых условиях российского рыночного хозяйства разработать систему методов правового регулирования рыночных отношений, что очень важно, учитывая публично-правовой характер финансовых отношений в сфере государственного долга.

Законодательный уровень  регулирования данных правоотношений свидетельствовал о том, что государство  не отказывалось, а, наоборот, определяло приоритетные направления сохранения государственно-правового воздействия  на определенные сферы, в том числе и методами властных велений².

Учитывая, что управление государственным долгом — самостоятельный  вид управления вообще, ему присущи  все основные сущностные черты последнего. Как известно, сама категория «управление» общенаучная и, по мнению представителей науки кибернетики — науки об оптимальном управлении, является связующим звеном, с помощью которого идеи, средства и методы одних наук переносятся в другие³.

Суть управления, согласно этой науке, сводится к воздействию, цель которого — упорядочение соответствующей системы, обеспечение ее функционирования в должном порядке в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Достаточно подробно проблемы управления исследованы в науке административного права. Нашли они отражение и в науке финансового права⁴.

Под категорией «управление» понимают «организующую целенаправленную деятельность»⁵. Понятие «управление» происходит от латинского слова «администрация». Исходя из этого управление иногда трактуют в широком аспекте как руководство, организацию в какой-либо сфере. Управленческая деятельность рассматривается независимо от сфер воздействия как деятельность, состоящая из целой системы типичных однородных действий, совершаемых органами государственного управления для достижения целей исполнительно-распорядительного характера.

В теории управления выделяют, как правило, следующие разновидности  управления: социальное, т. е. управление людьми; биологическое, т. е. воздействие  человека на живую природу, и, наконец, техническое, т. е. воздействие человека на технику⁶.

Управление государственным  долгом в соответствии с названной  классификацией относится (в широком  аспекте) к социальному управлению, ибо названная сфера связывается  с одним из направлений управления и регулирования экономических процессов в нашей стране. Конечно, участие в этих отношениях людей как управляемых объектов следует рассматривать достаточно условно, ибо «конкретных» людей вряд ли можно увидеть в «конкретных» правоотношениях по управлению государственным долгом, если рассматривать долг как общую сумму задолженности по государственным обязательствам. Речь в данном случае идет о том, что конечной общезначимой целью этого управления являются интересы финансовой стабильности общества, а также предусмотренные ст. 7 Конституции РФ цели создания условий, «обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Материальное содержание любой управленческой деятельности, в том числе и в сфере  государственного долга, составляет совокупность двух элементов:

1) функций управления;

2) задач, решаемых в  процессе реализации функций.

Однородные, наиболее типичные и четко выраженные виды действии, совершаемых в сфере управления государственным долгом в целях  достижения управленческого воздействия, есть не что иное, как функции управления⁷.

Функции управления не являются юридической категорией. В соответствии с теорией управления под функциями  управления государственным долгом следует понимать «внешнее проявление свойств объекта» в рассматриваемой  системе отношений по государственному долгу. К основным из них теоретики финансового и административного права относят: планирование, прогнозирование, организацию, координацию, регулирование, руководство, контроль⁸. Сюда же относят анализ результатов этой деятельности и «новый цикл этого непрерывного в идеале процесса».10

В сфере управления государственным  долгом названные функции конкретизируются в функциях:

1) создания нормативно-правовой  базы, обеспечивающей эффективное  функционирование рынка государственного  долга; 

2) планирования оптимальной структуры этого рынка путем манипулирования объемами внутренних и внешних займов на основе утверждаемых программ внутренних и внешних государственных заимствований;

3) координации динамики  краткосрочных и долгосрочных  долговых обязательств в целях недопущения превышения оптимального процентного соотношения государственных долговых обязательств и ВВП;

4) координации (синтезе)  фискально-бюджетных и монетарно-долговых  инструментов как экономических  методов регулирования рыночной  экономики;

5) регулировании процессов  укрепления курса национальной  российской валюты (рубля) путем  неинфляционного финансирования  бюджетного дефицита;

6) регулировании стабильности  и эффективности кредитно-банковской  системы (банковской ликвидности  и рынка ссудных капиталов), в том числе через установление Банком России финансовых нормативов ликвидности для коммерческих банков, и т. п.

Многочисленные задачи, решаемые посредством управления государственным  долгом, целесообразнее, на наш взгляд, классифицировать в зависимости от сферы воздействия.

Так, можно выделить:

1) задачи управления  государственным долгом в экономической  сфере, к которым относятся:  бюджетное регулирование и оптимизация  налогообложения, в том числе  путем частичного переложения  налогового бремени современного поколения на будущее поколение, оптимизация эмиссионной деятельности, в том числе путем ограничения монетарных рынков учетно-долговыми инструментами (рычагами);

2) задачи управления  государственным долгом в политической  сфере', сюда следует прежде всего отнести обеспечение надежности и стабильности функционирования политической системы в государстве, обеспечение национальной безопасности;

3) задачи управления  государственным долгом в социальной  сфере; главные задачи здесь  — это стабилизация финансового обеспечения выполнения социальных программ, своевременная и полная выплата заработной платы, других социальных пособий и выплат работникам бюджетной сферы;

4) задачи управления  государственным долгом в правовой  сфере; управление здесь выступает в таком его виде, как регулирование., и заключается в разработке и принятии собственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних государственных долговых обязательств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.

В экономической литературе в качестве самостоятельных выделяют и такие задачи (цели) управления государственным долгом, как бюджетные (сглаживание неравномерности налоговых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов), а также обеспечения национальной безопасности⁹. Однако, исходя из предложенной нами классификации, первую из названных задач целесообразнее отнести в задачам в сфере экономики, а вторую — к задачам в политической сфере. Более детальная классификация задач управления государственным долгом, безусловно, возможна, но, на наш взгляд, она создаст только лишние сложности классификационного ряда.

Целесообразна также  классификация задач управления государственным долгом и в зависимости от входящих в цикл управления стадий:

1) на стадии привлечения  (формирования) государственного долга  (управление призвано решать задачи  оптимизации объема государственных  долговых обязательств, снижения  внутренних и внешних займов, недопущения переполнения фондового рынка государственными обязательствами, поддержание стабильного курса государственных ценных бумаг, минимизации расходов по рефинансированию займов;

2) на стадии размещения (использования) управление направлено на решение задач повышения эффективности инвестирования привлеченных средств, в том числе и в финансовоемкие программы, а также задач преодоления временных кассовых разрывов в связи с неравномерностью налоговых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов;

3) и, наконец, на  стадии погашения государственного  долга управление призвано обеспечить  строгое и своевременное погашение  (исполнение) государственных долговых  обязательств, контроль за целевым  использованием привлеченных кредитов.

В экономической литературе¹⁰ управление государственным долгом рассматривают с позиций макро- и микроуровней. Под первым понимается совокупность мероприятий, составляющих одно из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью как должника. В этом аспекте к функциям управления государственным долгом на макроуровне относится: разработка политики своевременного погашения государственного долга; утверждение верхнего предела государственного долга; определение основных направлений и целей использования долговых инструментов; установление возможности и целесообразности финансирования за счет средств государственных долговых обязательств общегосударственных социально-экономических программ.

Под управлением государственным  долгом на микроуровне принято понимать совокупность мероприятий по выпуску и размещению государственных долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного долга, а также регулированию рынка государственных ценных бумаг."

Помимо функций принято  выделять еще и методы управления. При этом проблему методов управления государственным долгом следует рассматривать, прежде всего, как задачу разработки способов воздействия на него. Но государственное управление долгом не сводится лишь к воздействию на объект управления. Теория государственного управления в качестве одной из классификаций структуры функций государственного управления закрепляет, во-первых, воздействие на поведение (состояние) объектов управление; во-вторых, устанавливает согласованность их поведения в направлении достижения общей (единой) цели; в-третьих, осуществляет ведение «общих дел», т. е. выполняет единые, общие функции¹¹. В условиях рыночной экономики в отечественных и зарубежных научных кругах обоснованным считается положение о том, что в условиях рынка недопустимо управление в виде «оперативного распорядительства» с «использованием властных полномочий, приказов, команд»¹².