Управление внешним долгом

Опыт последнего десятилетия показал, что использование такого "встроенного  стабилизатора", каким считается государственный долг, не подчинено улучшению инвестиционного обеспечения политики активизации качественного, структурного экономического роста и замедляет решение задач восстановления экономики. Самой существенной конструктивной мерой в области государственного долга должно стать использование посильных для экономики заимствований для государственных капитальных вложений непосредственно в производство и в социальный комплекс.

§2. Концепция управления государственным долгом России.

В связи с обострением долговых проблем российской экономики все чаще ставится вопрос о совершенствовании управления внешним долгом. Первые нормативные документы по созданию единой системы управления государственным долгом появились во второй половине 90-х гг. Так, в постановлении Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации» отмечалось, что в целях оптимизации расходов федерального бюджета на обслуживание государственного долга, своевременного выполнения обязательств перед внутренними и внешними кредиторами Правительству РФ необходимо создать в Министерстве финансов РФ единую систему управления государственным долгом. Постановлением предписывалось Минфину РФ обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований. Однако до сих пор такая система не создана.

Вместе с тем единая система  управления государственным долгом позволила бы сконцентрировать и  обрабатывать всю информацию, которая находится в различных структурах (Минфине, ЦБ, ВЭБе и т.п.), в одном месте, т.е. создать единую информационную базу экономических данных, влияющих на ситуацию с обслуживанием государственного долга. Наряду с информацией обо всех видах государственных заимствований она должна содержать показатели поступления и расходования бюджетных средств, движения валютного курса, состояния платежного баланса, а также характеристики мирового финансового рынка, включая его долговой сегмент, новых программ международных финансовых организаций по облегчению долгового бремени и хода реструктуризации долгов различных стран мира и т.п. Это позволит в режиме реального времени отслеживать изменение любых экономических показателей, в той или иной степени влияющих на способность страны платить по долгам, а также обеспечить такую структуру долга и график платежей, которые отвечали бы возможностям страны⁴¹.

Но, как показывает российский опыт последних 10 лет, существует большая  опасность, что такое совершенствование управления может привести лишь к разрастанию бюрократического аппарата и не даст ожидаемого эффекта. Неясно, как новое ведомство впишется во властную иерархию, не нарушит ли оно сложившуюся систему взаимодействия с региональными и муниципальными властями. Потребуется внесение поправок во многие законодательные акты, регулирующие данные вопросы. Один лишь выход из подчинения Минфину не может обеспечить усиления долгосрочных подходов в управлении государственным долгом, выработки целостной стратегии по решению долговых проблем. Кроме того, ряд вопросов управления внешним долгом требует особой конфиденциальности и гибких подходов к их решению, чего не гарантирует создание нового органа.

Одной из проблем совершенствования  структуры управления внешним долгом является то, что ее разработкой  занимаются заинтересованные ведомства - Минфин и ВЭБ. Работы в этих ведомствах велись в 2000 - 2001 гг. параллельно, но несогласовыванно. Неслучайно в их вариантах концепций прежде всего находили отражение ведомственные интересы. По версии ВЭБ, речь может идти о его разделении на полноценный банк, занимающийся обслуживанием экспортно-импортных операций, путем его слияния с Росэксимбанком, и агентство, которому будут переданы функции агента правительства по учету государственного долга. Новообразованному банку с активами до 1 млрд. долл. были бы переданы следующие функции на рынке советских долгов и российских евробондов: выкуп ценных бумаг в зависимости от ценовой конъюнктуры, обмен одних обязательств на другие в целях сокращения совокупных расходов, смягчения «пиков» платежей, снижения валютных рисков и т.п.

Эта позиция ВЭБ встретила серьезные  возражения экспертов, которые считают, что реализация такого плана реструктуризации повлечет за собой вывод государственных активов. ВЭБ и до этого не производил четкого разделения между собственными активами и государственными обязательствами, что позволяло ему пользоваться чужими ресурсами.

Согласно концепции Минфина ключевая роль отводится не банку, а агентству по управлению государственным долгом, которое предполагается создать заново и не на базе ВЭБ. При этом все задачи агентства, его полномочия, место среди других органов управления предполагается закрепить законодательно. Агентство будет сочетать в себе функции государственного органа и коммерческой структуры, проводящей операции с государственным долгом на финансовых рынках.

По концепции Минфина агентство  будет заниматься не только внешним, но и внутренним долгом. Предполагается, что управление государственным долгом вместе с государственными активами должно быть объединено в одном управлении Минфина, а оперативное управление активами и пассивами государства будет осуществлять курируемое Минфином агентство по управлению государственным долгом (государственное унитарное предприятие). Среди основных его функций будут: учет государственного долга; анализ рисков, связанных со структурой государственного долга; проведение операций по обслуживанию, погашению и управлению государственным долгом; осуществления по поручению правительства внешних заимствований; ведение детализированной базы данных о государственных, региональных и корпоративных долговых обязательствах и некоторые другие.

Создание такого специального органа, существующего в ряде зарубежных стран, могло бы способствовать улучшению управления внешним долгом и зарубежными активами. Однако в мировой практике такой орган управления обычно используют страны, у которых долг в основном состоит из долговых обязательств, свободно обращающихся на финансовых рынках. Так, в Швеции действует Шведское национальное агентство по долгу, в Италии - Экспертный совет по внешнему долгу, в Голландии - Агентство Министерства финансов и т.п. Эти органы осуществляют выпуски новых долговых обязательств, привлечение синдицированных кредитов с финансовых рынков.

В России же еще более 2/5 внешнего долга  формируется на основе межправительственных соглашений. Хотя доля нерыночного  сегмента долга имеет тенденцию  к сокращению, она сохранится на достаточно высоком уровне в долгосрочной перспективе (10-15 лет). Предметом межгосударственного регулирования является и основной объем зарубежных финансовых активов. В этой области существует немало проблем с признанием задолженности зарубежными странами и уточнением ее величины. Таким образом, создание специального агентства может обеспечить управление только частью внешнего долга и зарубежных активов.

В данной связи возрастают требования ко всем другим органам, занимающимся управлением внешним долгом и  зарубежными активами. В первую очередь речь идет о существенной перестройке работы самого Минфина, усилении стратегических подходов в его деятельности в данной области. Как отмечалось в материалах одного из последних отчетов Счетной палаты (январь 2001 г.), процесс управления государственным долгом и учет долговых обязательств не соответствуют требованиям действующего законодательства, деятельность эта бессистемна и хаотична, что приводит к неэффективности политики государства в качестве заемщика⁴².

Минфин во многом ориентируется на традиционные финансовые методы урегулирования долговых проблем, в то время как здесь во многих случаях необходимы более гибкие зачетные схемы, тщательное изучение потребностей кредитов и экономического потенциала должников, налаживание взаимодействия с российскими корпоративными структурами, регионами и т.п. В руководстве Минфина существуют различные взгляды на целесообразность объединения в рамках единой системы управления вопросами внешнего и внутреннего долга. Вместе с тем в условиях усиливающейся глобализации умелые маневры на внутреннем и международном финансовых рынках могут существенно снизить издержки обслуживания государственного долга. Новые планы по формированию единой системы управления им и зарубежными активами недостаточно учитывают роль ряда действующих в этой области государственных институтов, включая Федеральное собрание.

В Государтсвенной думе еще в 1996 г. была создана специальная комиссия по  государственному долгу и  зарубежным активам РФ. Основной формой контроля и  влияния с ее стороны  на правительственную политику в  этой области является ежегодное утверждение бюджета и его составных частей - программ внешних и внутренних заимствований и предоставляемых РФ государственных кредитов. Особое внимание Государственная дума в соответствии с Бюджетным кодексом стала уделять такому важнейшему показателю, как предельный объем государственных внешних заимствований. Лимит государственного долга - это относительный ограничитель. Бюджетный кодекс предусматривает возможность его изменения путем внесения соответствующих поправок в закон о бюджете. Но это достаточно трудоемкий и длительный путь, требующий веских обоснований.

Об условности показателя лимита внешнего долга свидетельствует, например, и тот факт, что при  обсуждении бюджета на 2001 г. сумма  предложенного Минфином на 1 января 2001 г. внешнего долга в 154,1 млрд. долл. была уменьшена до 148,2 млрд. долл. Сокращение произошло за счет уточнения коммерческой задолженности, уменьшения объема роста долга вследствие неблагоприятных для России изменений валютных курсов - с 5 до 2,5 млрд. долл. и сокращения объема ожидаемых кредитов по линии международных финансовых организаций.

Важным моментом в  совершенствовании управления внешним  долгом после августа 1998 г. стало  решение об обязательном законодательном  контроле над новыми внешними заимствованиями. Этот контроль должен осуществляться путем утверждения Государственной думой ежегодных программ внешних заимствований. Например, тщательная проработка программы государственных внешних заимствований РФ и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 2000 г., которая является приложением к бюджету 2000 г., дала ощутимые результаты. Из программы был исключен ряд кредитов, а предельный размер заимствований в 2000 г. по ней сократился с 9 до 6 млрд. долл. - за счет кредитов, по которым не были предоставлены достаточные экономические обоснования, а также прекращения кредитов, поставки по которым осуществлялись в прежние годы, но, по мнению депутатов, не принесли необходимую отдачу.

Новые нормы по управлению внешним долгом были внесены в августе 2000 г. в Бюджетный кодекс РФ. Они предусматривают выделение в программе государственных внешних заимствований РФ всех тех заимствований, объем которых превышает 10 млн. долл., и обязательств по реструктуризации долга РФ, если их объем превышает 10 млн. долл. Кодексом также предусматривается, что договоры (соглашения) о реструктуризации либо списании задолженности РФ иностранным кредиторам подлежат ратификации, если они не были включены в данную программу на очередной финансовый год, а размер реструктурируемого обязательства превышает 10 млн. долл.

В Бюджетном кодексе  введены ограничения на внешние  заимствования субъектов РФ и  муниципальных образований. Однако субъекты РФ, имеющие внешний долг на дату введения поправок в действие, могут осуществлять внешние заимствования при условии, что объем их в текущем бюджетном году не превышает объема обязательств по погашению основной суммы внешнего долга субъекта РФ в текущем финансовом году. Объем его внешних заимствований может превышать объем обязательств по погашению внешнего долга за финансовый год при условии, что осуществляемые внешние займы будут направлены на сокращение объема внешнего долга субъекта РФ, обеспечивают сокращение расходов на обслуживание долга, приводят к отнесению сроков погашения внешнего долга на-более поздние сроки.

В то же время система  участия органов законодательной  власти в управлении внешним долгом находится еще в стадии становления. Например, Государственная дума еще  не рассматривала программу внешних  заимствований в 1999 г., разработанную Минфином. Вместе с тем ряд связанных иностранных кредитов, не утвержденных Думой в 1998 г., использовался в 1999 г. (среди таких кредитов - крупный кредит США на закупку сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров в размере 424,2 млн. долл.). Да и окончательное утверждение программы на 2000 г. Советом Федерации произошло только в июле 2000 г., когда реализация многих кредитных соглашений уже осуществлялась.

Новым инструментом влияния  Государственной думы на управление внешним долгом может стать специальный (стабилизационный) фонд для погашения внешнего долга, принципы формирования и расходования которого закреплялись бы при принятии очередного закона о федеральном бюджете. В этом фонде могли бы аккумулироваться дополнительные доходы бюджета, которые позволили бы погашать не только текущие платежи, но и пиковые нагрузки. Особую актуальность данная идея приобрела в связи с благоприятной конъюнктурой нефтяных цен, которая в ближайшей перспективе может существенно измениться⁴³.

Практика организации стабилизационных фондов получила развитие в ряде зарубежных стран, чьи доходы сильно зависят от колебаний цен на внешних рынках. Эти государства за счет экспорта нефти и других видов сырья создавали «резервы» на «черный день». Тем самым они заблаговременно «страховались» от возможных экономических потрясений в связи с изменением мировой конъюнктуры. Некоторые страны хотели таким путем создать финансовую базу для будущих поколений, так как природные ресурсы рано или поздно должны кончиться. Так, в Кувейте для аккумулирования части нефтяных доходов еще в 1962 г. был сформирован первый сберегательный фонд. Фактически он представлял собой часть секретного счета министра финансов. Его задачей было «спрятать» часть нефтяных доходов от парламента - Национальной ассамблеи, которая могла их безосновательно растратить. Позднее он был преобразован в Фонд для будущих поколений с целью сбережения доходов на период после истощения нефтяных запасов. Был также создан общий резервный фонд для аккумулирования доходов на цели среднесрочного развития.

В середине 2000 г. в Венесуэле  был образован специальный фонд в 5 млрд. долл. на случай возможного падения  цен на ключевой экспортный продукт -нефть. В 1980 г. был создан Резервный  фонд в Омане, получивший на момент учреждения 1 млрд. долл. В Норвегии существует с 1990 г. Государственный нефтяной фонд для решения двух главный проблем экономики: преодоления зависимости от колебания цен на нефть и компенсации будущих расходов в связи со старением населения⁴⁴.