Управление внешним долгом

Среди методов регулирования  особое место в условиях рыночного  хозяйства должны занять экономические  и финансовые методы, которые следует рассматривать в узком и широком аспектах. Первый (аспект) заключается в косвенном, опосредованном такими экономическими категориями, как цена, кредит, деньги, налоги, займы, воздействии на экономические процессы. Второй включает в себя и правотворческую деятельность государства. При этом нормотворчество как составная часть экономического метода воздействия (в широком смысле этого понятия) может включать административно-правовой и гражданско-правовой метод, обеспечивающий на базе принципа диспозитивности ответственность как субъекта, так и объекта управленческих отношений.

Управление экономическими методами в своей основе опирается  на объективные законы рынка и  связано с инициированием управляемого объекта к самостоятельному выбору оптимальных вариантов деятельности и поведения путем опосредованного воздействия через систему стимулов и ограничений¹³. В отличие от административных методов управления здесь нет прямого обязывающего распорядительства, жесткого и непосредственного воздействия на выбор управляемым объектом предписываемого варианта поведения.

Следует остановиться на особенностях управленческих отношений  в сфере государственного долга, обусловленных принадлежностью  этой финансово-правовой категории  к финансовому праву как публично-правовой отрасли права. Государство, реализуя свою внутреннюю и внешнюю политику, в том числе в сфере государственного долга, обеспечивает выполнение социально-экономических программ, функций обороны и безопасности страны, «используя широкие возможности воздействия на все эти явления финансового механизма»¹⁴. Поэтому применение государственно-властного метода управления в сфере государственного долга в качестве основного обусловлено именно публично-правовым характером управляемого объекта. Ведь независимо от того, будут ли использоваться привлеченные государством денежные средства на «традиционные» цели заимствований, к которым относится погашение бюджетного дефицита, финансирование расходов по обслуживанию и погашению старых займов либо даже на инновационные и инвестиционные цели, публичный характер управляемого объекта остается неизменным, ибо «любые государственные расходы являются вынужденными и направлены на поддержание и укрепление института государства»¹⁵. Эти расходы «выражают приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи»¹⁶.

Происходящие в России коренные изменения социально-экономической  сферы, таким образом, меньше, чем  иные сферы, затрагивают сферу государственных финансов и не колеблют значимость и необходимость государственного управления. Государственные финансы всегда наиболее остро нуждаются по сравнению с иными сферами жизнедеятельности общества в управлении со стороны государства, в том числе и такими методами финансово-правового управления, как метод государственно-властных велений. Это обусловлено тем, что государство остается и «сохраняет прочные позиции ведущего субъекта управления»20 даже в условиях рынка. Конечно же, это вовсе не говорит о недопустимости и иных методов воздействия на государственный долг. Наоборот, государство нуждается в условиях рыночных отношений в разработке новых и совершенствовании ранее действующих функций и методов государственно-управленческой деятельности. В литературе справедливо отмечается, что необходимо разумное сочетание «административных, юридически-властных (внеэкономических) и экономических рычагов управления. Первые из них относят к "прямым", вторые — к "косвенным". Профессор Ю. М. Козлов, известный в научном мире своими исследованиями в области науки управления, отмечает, что главная цель использования тех и других — построить эффективную систему взаимодействия всех элементов управляемого общественного организма»¹⁷.

Обозначив наиболее общие  подходы к теории государственного управления в сфере государственного долга, отметим, что оно, исходя из структурного анализа основных направлений управленческой деятельности, относится, на наш взгляд, не только к такой сфере, как управление в области экономики, но и к управлению в административно-политической сфере, так как напрямую связано с обеспечением государственной безопасности и обороны страны.

Суть любых управленческих отношении определяется особенностями  и характерными чертами основных трех компонентов, или, как указывается в научной литературе по управлению, «триадой» основных компонентов —двух подсистем (управляющей и управляемой), я также процессом их взаимодействия, который и представляет собственно само управление (в узком его понимании). Ю. М. Козлов очень точно, в лаконичной форме раскрывает элементный состав управления: «...в самом широком своем понимании управление буквально означает целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта, предполагающее наличие... двух обязательных элементов: субъекта (управляющий элемент) и объекта (управляемый элемент) и известном подчинении объекта субъекту»¹⁸.

§2. Понятие, сущность и  основные черты государственного долга.

В целях более четкого  отграничения сферы управления государственным долгом от сферы финансово-экономической деятельности как общего объекта управления определим основные черты и признаки государственного долга — как особого (специального) объекта управления.

Государственный долг —  явление полифункциональное и многоаспектное. Экономисты и юристы несколько по-разному интерпретируют эту категорию, отражая те или иные ее отдельные стороны. Так, экономисты в основном делают акцент на материальном содержании этой категории. Одни из них определяют государственный долг как накопленную задолженность государственных органов, другие — как сумму накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных профицитов, или излишков. Некоторые экономисты дают более полную характеристику государственного долга, определяя его как сумму прямых долговых обязательств органов государственного управления перед экономическими единицами других секторов экономики внутри страны (внутренний долг), а также перед зарубежными кредиторами (внешний долг)¹⁹.

Правоведы вкладывают в это понятие, как правило, обязательственный аспект, указывая, что государственный долг — это прежде всего обязательства государства в лице Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации перед своими заимодавцами (кредиторами), состав которых зависит от «правил» и «ограничений», установленных либо санкционированных самим государством²⁰.

Однако если само теоретическое  понятие государственного долга  определялось в научной литературе, не говоря уже о фактическом «присутствии» и функционировании названной категории в экономике России (причем как практически неотъемлемого атрибута экономики всех стран, в том числе и с развитой индустрией), ничего подобного нельзя сказать о дефинировании данного понятия в актах федерального либо регионального уровней. В законах и в подзаконных актах Союза ССР понятие государственного долга также закреплено не было, не говоря уже об отсутствии специального законодательного акта о государственном долге СССР. Даже статистические данные о величине государственного долга СССР не публиковались в нашей стране вплоть до 1985 г.²¹ Поэтому принятие закона с аналогичным названием в Российской Федерации в 1992г. имело столь важную роль в формировании нового механизма государственно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного долга в новых рыночных условиях хозяйствования.

Государственный внутренний долг в Законе РФ «О государственном  внутреннем долге РФ» от 13 ноября 1992 г.²² (ст. 1) определялся как долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации.

Отдельная статья Закона (ст. 3) была посвящена «управлению  государственным долгом», в которой было закреплено разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в этой сфере. Так, на исполнительные органы (Правительство РФ) возлагались обязанности по разработке и представлению совместно с Центральным банком РФ основных направлений политики в отношении государственного внутреннего долга, а также само управление государственным внутренним и внешним долгом. Представительные органы власти (в то время — Верховный Совет РФ) определяли политику в отношении государственного внутреннего долга, устанавливали его верхний предел при утверждении федерального бюджета, а также принимали законодательные акты о выпуске, обращении, погашении долговых обязательств России, являющиеся основой деятельности исполнительных органов власти (Правительства РФ) по управлению государственным долгом. Однако само понятие «управление государственным внутренним долгом» в Законе не закреплялось, так же как и предусмотренное ст. 4 этого акта понятие «обслуживания государственного внутреннего долга». Все это, безусловно, порождало не только различные теоретические интерпретации названных дефиниций, но и вызывало практические трудности в нормотворческой и правоприменительной деятельности в сфере управления государственным внутренним долгом.

Понятие государственного внешнего долга первоначально было закреплено в Законе РФ «О государственных  внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных  кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим липам и международным организациям»²³. В этом Законе государственные внешние заимствования Российской Федерации определялись как «привлекаемые из иностранных источников (иностранных государств, их юридических лип и международных организаций) кредиты (займы), по которым возникают государственные финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика финансовых средств или гаранта погашения таких кредитов (займов) другими заемщиками». При этом устанавливалось, что государственные внешние заимствования Российской Федерации формируют государственный внешний долг Российской Федерации.

В связи с вступлением  с 1 января 2000 г. в силу нового кодифицированного  источника финансового и бюджетного права — Бюджетного кодекса РФ — Закон РФ «О государственном  внутреннем долге» от 13 ноября 1992 г., и Закон РФ «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 26 декабря 1994 г. утратили юридическую силу. При этом теоретические и практические проблемы в сфере государственного долга и управления им остались и в БК, как и раньше, неразрешенными. Это связано, прежде всего, с тем, что в БК РФ не было закреплено на законодательном уровне ни одно из вышеуказанных понятий. Проблемы управления государственным долгом в настоящее время по-прежнему нуждаются в комплексном анализе, причем как со стороны экономистов и финансоведов, так и с позиций науки управления и менеджмента. Однако прежде чем говорить о конкретных нерешенных вопросах правового регулирования в этой сфере, необходимо отметить, что БК закрепил общее понятие «государственный долг», что является новацией для российского законодательства, которое всегда разграничивало понятия «внутренний долг» и «внешний долг». В ст. 97 БК указывается, что государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации. Государственный долг субъекта Российской Федерации определяется (в ст. 99 БК) «как совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации».

Особый теоретический  и практический интерес в аспекте  совершенствования правового регулирования государственного долга вызывает вопрос о классификации госдолга на внутренний и внешний.

Так, в действующих  до введения и действие Бюджетною  кодекса законах положены два  различных признака В первом законе -- это валюта, в которой выражаются заимствования, по втором — источник заимствований. Такой дуализм затрудняет принятие обоснованных решений и может приводить к возникновению курьезных ситуаций. Их примером является не включение до 1997 г. долга по внутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Этот заем номинирован в долларах США, но его размещение проводилось среди резидентов. Вот он и удовлетворяет сразу обоим признакам классификации долгов, в силу чего до 1997 г. учитывался отдельно от всех других заимствований.

Неоднозначная ситуация сложилась и с заимствованиями  на рынке ГКО-ОФЗ. Изначально этот рынок  ориентирован на работу с внутренними  инвесторами и до середины 1996 г. присутствие  нерезидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранные инвесторы стали работать по новым правилам, снявшим многие ограничения на их деятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции на первичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непосредственно через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и к началу 1998 г. па долю нерезидентов приходилось 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.

Полагая, что рынок  ГКО-ОФЗ — это обычный рублевый, т.е. внутренний рынок правительство  и Банк России делали всё для более  широкого привлечения на него средств из иностранных источников. Но когда на азиатских финансовых рынках начались кризисы, это почувствовала и  Россия (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г.), нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут в полной мере заявили о себе особенности рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого, внутреннего долга в части, приходящейся на нерезидентов, потребовалась иностранная валюта и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у Правительства не оказалось и оно было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств.

Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г., со всей определенностью показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов не есть обычный внутренний долг, а возможно и не внутренний вовсе.

Что касается наших дней, то закон от 26 декабря 1994 г. «О государственных  внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных  кредитах, предоставляемых Российской Федерацией» государственный внешний долг определяет как внешние заимствования, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают финансовые обязательства России. Таким образом, четко просматривается тенденция на закрепление в качестве признака классификации долга на внутренний и внешний источника заимствований — внутренний или внешний кредитор.