Управление внешним долгом

Представляется, что подход авторов Бюджетного кодекса РФ к  делению государственного долга  на внутренний и внешний является теоретически необоснованным. События 1998 г. показали и практическую неполноценность  такого подхода: «внутренний» долг в  сумме 15 млрд. дол. перед иностранными держателями рублевых государственных бумаг оказалось невозможным погасить национальной валютой²⁴.

В силу сказанного два  последних абзаца статьи 6 Бюджетного кодекса РФ целесообразно дать в  следующей редакции: «внешний долг — обязательства, возникающие перед иностранными кредиторами; внутренний долг — обязательства, возникающие перед внутренними кредиторами». Соответствующие поправки должны быть внесенье и в формулировки статьи 89 БК РФ.

Особый научный интерес  для теории финансового права представляет в настоящее время проблема о соотношении категорий «государственный долг» и «государственный кредит». Этот вопрос достаточно дискуссионен. Так, некоторые авторы, рассматривая проблему об управлении государственным кредитом, фактически отождествляют этот вопрос с управлением государственным долгом²⁵, другие относят категории государственного кредита и государственного долга к различным отраслям права: гражданскому и финансовому соответственно²⁶.

Не останавливаясь на подробном анализе указанных проблем, отметим, что следует иметь в виду то обстоятельство, что государственный долг наукой финансового права действительно всегда рассматривался взаимосвязано с такой финансово-правовой категорией, как государственный кредит. Это обусловлено тем, что государственный кредит и государственный долг, прежде всего, следует рассматривать через призму философских категорий «причина» и «следствие». Ведь образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее — следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего.

Государственный кредит практически во всех учебниках по финансовому праву раскрывается как отношения, в которых государство  выступает заемщиком или кредитором. В первом случает речь идет о так называемом активном, а во втором — пассивном кредите²⁷.

Однако в БК (гл. 15) термин «государственный кредит» впервые  применяется исключительно к  отношениям, в которых государство  выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т. п., Кодекс говорит об отношениях «по государственному заимствованию», «долговых обязательствах» и т. п. Такой подход законодателя к изменению теории государственного кредита ничем не аргументирован, хотя и «ломает» давно установленную и признанную мировой экономической и финансово-правовой науками парадигму по данному вопросу²⁸.

Возвращаясь к проблемам  рассмотрения государственного долга  как управляемого объекта, отметим, что особый теоретический интерес  в аспекте его структуризации представляет вопрос о классификации государственного долга на внутренний (интервальный) и внешний (экстернальный). Этому вопросу достаточно много внимания уделено в экономической литературе²⁹, хотя, на наш взгляд, «спровоцирован» он был исключительно правовой неразберихой в законодательстве, некорректностью классификаций государственного долга, закрепленной финансово-правовыми нормами: первоначально в Законе РФ «О государственном внутреннем долге», затем и в БК.

Коротко раскроем сущность обсуждаемых в литературе проблем. Дело в том, что российским законодателем в основу классификации государственного долга на внутренний и внешний положен признак «национальности» валюты выпущенных в обращение государственных ценных бумаг. Так, если последние были «нашей» рублевой «национальности», то они в соответствии с законодательством должны были быть отнесены к внутренним займам (и соответственно к внутреннему долгу), а если «не нашей», т. е. долларовой (либо другой иностранной), — то к внешним займам (и соответственно к внешнему долгу). Однако учитывая, что помимо классификации заимствований по признаку валюты возникающих обязательств («рублевые — относятся к внутреннему, а валютные — к внешнему долгу»³⁰) в научной литературе предлагаются и другие основания классификации, следует, на наш взгляд, поддержать высказанную в литературе точку зрения³¹ о классификации долга на внутренний и внешний в зависимости от размещения: долг перед нерезидентами следует относить к внешнему долгу, а перед резидентами — к внутреннему.

Данный вопрос является актуальным по ряду обстоятельств. Прежде всего это важно для эффективного бюджетного планирования и осуществления бюджетного процесса. Ведь в соответствии со ст. 181 БК, закрепляющей состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте Закона о бюджете, в качестве самостоятельных должны быть определены следующие характеристики государственного и муниципального долга: верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга, предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований и другие предельные значения государственных внутренних и внешних заимствований. Кроме того, одновременно с проектом бюджета должны быть (ст. 182 БК) подготовлены в числе прочих документов и материалов: структура государственного и муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год. Таким образом, вопрос о классификации государственного долга на внутренний и внешний имеет не только теоретическое, но и практическое значение как для организации правильного учета, являющегося, в свою очередь, базовой основой для аналитической работы по разработке субъектами управления государственным долгом предложений в области политики на рынке государственного долга, представляемых на утверждение представительному органу государственной власти. Кроме того, проблема управления государственным долгом напрямую связана с проблемой оперативной управленческой деятельности исполнительных органов власти в этой сфере, в частности, с вопросом выбора конкретных финансовых инструментов управления долгом. В целом же это очень важный момент в деле осуществления «качественного» бюджетного процесса, а также разработки реальных, основанных на достоверных статистических данных программ и планов социально-экономического развития страны³².

Состав государственного долга, на наш взгляд, может быть также классифицирован и по различным  другим основаниям, например: 1) по институциональному и инструментальному (например, на ГКО, ОФЗ, казначейские обязательства и  т. п.); 2) по истории возникновения (например, долг царской России, долг СССР и т. п.); 3) по типу кредиторов (например, граждане, юридические лица, международные организации, иностранные государства и т. п.). Имеются и иные основания классификации государственных долговых обязательств. Коротко остановимся на той классификации государственного долга, которая получила нормативное закрепление в БК.

1. Классификация  по форме долговых обязательств. В соответствии со ст. 98 БК долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме: кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями; государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий; соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

2. Классификация  по времени обращения. По времени обращения долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года и до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет и до 30 лет).

3. Классификация  по уровню управления. Государственный долг по уровню управления подразделяется на государственный долг Российской Федерации и государственный долг субъекта Российской Федерации.

В ст. 99 БК впервые в  законодательной практике подробно закреплено не только само понятие  государственного долга (долговых обязательств) субъекта Российской Федерации, но и его классификация по различным основаниям. Так, долговые обязательства субъекта Российской Федерации по формам могут состоять из кредитных соглашений и договоров; государственных займов субъекта Российской Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации; договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации; соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых лет. Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных формах, кроме предусмотренных настоящим пунктом, т. е. установленный законодателем перечень форм долговых обязательств регионов является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.

4. Классификация  по объему. Государственный долг субъектов Российской Федерации по объему подразделяется на: основную номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, полученный субъектом Российской Федерации; объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученный субъектом Российской Федерации от бюджетов других уровней; объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации (долговые обязательства субъекта Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет).

Глава 2. Управление государственным  долгом в России.

§1. Формирование и структура современного внешнего долга.

Государственный долг формируется  как результат внутренней и внешней  долговой политики. Объем внешнего долга СССР в конце 1990 г. при обсуждении проекта бюджета на 1991 г. был представлен  величиной, которую надо увеличить до 39 млрд. руб. по официальному курсу Госбанка СССР. В то время он составлял 55 коп. за 1 долл. Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить около 71 млрд. долл. Поскольку Россия не смогла после распада Советского Союза "распределить" между республиками его внешний долг и стала его правопреемницей, общая величина формирующегося суверенного долга включала и это наследие. Углубление кризиса потребовало новых заимствований. Для них была создана институциональная основа - в 1992 г. Россия вступила в МВФ и могла обслуживаться Всемирным банком (МБРР), а также Европейским банком реконструкции и развития (вместо СССР). Поэтому история суверенных интенсивных заимствований России у названных международных организаций связывается с 1992 г. После 1992 г. полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансовых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов. Заимствования    Всемирного   банка   включают   следующие   группы задолженности:

компенсирующие снижение доходов бюджета реабилитационные займы (14,7% общей суммы портфеля);

займы: на структурную  перестройку (23,3%), для развития нефтяной промышленности, энергетики и строительства (19,6%), транспорта и связи, жилищно-коммунального хозяйства (21,0%)³³.

Меньшими по объему являются займы для развития рыночной инфрастуктуры (5,0%), здравоохранения (5,0%), образования (3,8%), сельского хозяйства (3,6%), на нужды  государственного управления (2,0%), охраны окружающей среды (1,3%), социальной политики (0,7%). Около половины портфеля займов приходится на связанные кредиты (для финансирования заранее обусловленных проектов). В общей сложности на 1 января 1999 г. России было предоставлено по этой линии 37 займов на общую сумму более 9 млрд. долл³⁴.:

Параллельно и последовательно  получаемые кредиты МБРР и ЕБРР были представлены соглашениями, связанными с рыночной трансформацией экономики и социальной сферы - с оплатой дорогих консультационных услуг. Все они отражают так называемые рыночные институциональные преобразования. Это проекты развития контор, институциональных новообразований, заведений, мало значимых для социально-экономического развития организационных структур. Производственная или социальная направленность их была слабой. К производственным относится, например, соглашение о займе между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (первый нефтяной восстановительный заем) на 300 млн. долл. и соглашение (проект по закупке медицинского оборудования) на сумму 270 млн. долл. Развал угольной отрасли обошелся казне дорого. Речь идет о соглашении (проект структурной перестройки угольной промышленности) на 500 млн. долл. Немного позднее было заключено новое соглашение (второй заем на перестройку угольной отрасли) на сумму - 800 млн. долл. Заключено также соглашение (проект по поддержке осуществления реформ в угольной отрасли) на 25 млн. долл. "Забота" внешних кредиторов о социальном благополучии в России была отражена в соглашении о займе между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (заем на структурную перестройку системы социальной защиты населения) на 800 млн. долл.