Вопросы взаимодействия регионального и местного управления

·делегирование отдельных  государственных полномочий органам  местного самоуправления;

·осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.

Конституционными положениями  не исчерпывается федеральное регулирование  местного самоуправления. В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции  РФ "установление общих принципов  организации местного самоуправления" находится в совместном ведении  Федерации и ее субъектов. В идеале такой подход предполагает, что Федерация издает рамочные федеральные законы, в соответствии с которыми регионы издают свои нормативно-правовые акты. Однако новый подход к разграничению полномочий в сфере совместной компетенции вовсе не означает, что в установлении общих принципов местного самоуправления детальная регламентация организации местного самоуправления должна осуществляться законами субъектов РФ. И некоторые ученые поддерживают позицию законодателя, согласно которой общие принципы организации местного самоуправления должны находиться в руках федерального законодателя, а подробное регулирование местного самоуправления является прерогативой местных органов. Более того, федеральный законодатель может выйти за пределы общих принципов организации местного самоуправления в интересах установления его гарантий.

Концепция взаимодействия государственных  и местных органов представляет собой обособленный пласт. При этом необходимо исходить из того, что государственное  централизованное управление и местное  самоуправление - не однопорядковые явления, они скорее противостоят друг другу, так же как государство и гражданское общество - взаимно связанные, но противоположные по сути образования. Потому верно замечает О.Н. Ванеев, что самоуправление успешно функционирует там, где гражданское общество сложилось и самоуправление не сводится лишь к деятельности муниципалитетов, а вбирает в себя иные структуры и институты гражданского общества.

У местного самоуправления и  государства имеются ряд объединяющих черт:

·местная и государственная  власть организованы по территориальному признаку;

·и первые, и вторые реализуют  свое социальное назначение посредством  специальных органов, наделенных властными  полномочиями;

·только государство и  муниципалитеты могут устанавливать  налоги и сборы;

·только государственная  и местная власти принимают в  рамках своей компетенции нормативно-правовые акты;

·и те, и другие имеют  право применять принуждение  на своей территории.

Главной сложностью в построении эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления остается формулировка ст. 12 Конституции  РФ, отделяющей местное самоуправление от государства. Исследователи предлагают различные варианты организации  государственного и местного самоуправления. Как указывает H.Л. Пешин, государственная власть и местное самоуправление - разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление - суть разные формы социального управления.

1.2 Правовые основы взаимодействия  региональных органов государственной  власти и местного самоуправления

По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства можно  свести к двум основным формам: координация  и государственный контроль. И  если координация предполагает взаимный, обоюдный характер связи участников отношений, то государственный контроль предполагает комплекс односторонних  действий государственных органов  по отношению к местному самоуправлению. Вместе с тем с учетом централистских тенденций правильным будет вести  речь пока о переходе от методов  администрирования - "управления по вертикали" к методам координационного сотрудничества всех участников территориального развития.

Осуществляя взаимодействие России с субъектами РФ, государство  комплексно взаимодействует и с  муниципалитетами. Можно выделить ряд  направлений влияния государства  на решение муниципальными образованиями  местных вопросов:

·государство на законодательном  уровне определяет перечень вопросов местного значения, который может  изменяться;

·оказание государственной, в первую очередь финансовой, поддержки  местного самоуправления при решении  вопросов местного значения;

·обеспечение режима законности и правопорядка на территории муниципальных  образований, что отразилось в ст. 72 Федерального закона 2003 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельных видах государственного контроля (ФЗ о прокуратуре, о Счетной  палате и др.);

·участие органов государственной  власти в формировании органов местного самоуправления, например, назначение 1-3 членов конкурсной комиссии на замещение  должности главы местной администрации  представительным органом субъекта РФ по представлению главы региона (ст. ФЗ №131-ФЗ 2003 г.);

·установление государственной  защиты, гарантий и ответственности  выборных должностных лиц и органов  местного самоуправления;

·оказание информационно-методической помощи муниципалитетам (подготовка муниципальных  служащих, содействие в открытии учебных  заведений, помощь в подготовке и  принятии местных бюджетов и др.).

Перечень можно дополнить  тем, что государство создает  собственные органы на местах, действующие  наряду с муниципальными органами; возлагает на муниципальные органы выполнение отдельных государственных  полномочий; разрабатывает и принимает  финансово-экономические федеральные  и региональные программы с муниципальной  составляющей.

Поскольку в силу ст. 132 Конституции  РФ местные органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями, следовательно, они выполняют государственные  полномочия. Федеральный закон 2003 г. предусматривает подчиненность  органов местного самоуправления органам  государства при исполнении отдельных  государственных полномочий и право  органов государственной власти во внесудебном порядке отменять акты органов местного самоуправления.

Важнейшим методом воздействия  государства на местные образования  должно оставаться законодательное  регулирование, где вмешательство  государственных органов в сферу  местного самоуправления должно быть минимальным. Главным критерием  законодательного регулирования является Конституция РФ, закрепляющая самостоятельность  местного самоуправления (ст. 12), но вместе с тем регулирующая правоотношения, касающиеся муниципалитетов.

Специалисты в области  местного самоуправления неоднократно отмечали необходимость совершенствования  законодательства в сфере местного самоуправления, обращая внимание на неполноту, несогласованность и  непоследовательность законодательного регулирования местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения  государственных и местных полномочий, необеспеченность государственных  и судебных гарантий местного самоуправления и др.

В конституционной доктрине учредительные акты (уставы) субъектов  РФ и муниципальных образований  считаются актами, регламентирующими  принципиальные вопросы устройства региональной и муниципальной власти в конкретных территориях. На деле федеральный  законодатель унифицировал и детально регламентировал устройство всех уровней  публичной власти, оставив для  решения в указанных "учредительных" актах лишь второстепенные вопросы, что ставит под сомнение саму конституционную  модель децентрализации власти в  России.

В качестве одной из форм взаимоотношений устанавливается  заключение договоров и соглашений между органами государственной  власти субъекта Российской Федерации  и органами местного самоуправления в порядке, установленном законом  субъекта Российской Федерации. Не вызывает сомнения, что в процессе договорных отношений возникают тесные взаимоотношения  органов государственной власти субъекта Российской Федерации и  органов местного самоуправления. В  настоящее время назрела потребность  в разработке типовых договоров  для решения совместных задач  муниципальных образований, чтобы  в случае необходимости упростить  процедуру заключения договора.

Другой формой взаимодействия органов публичной власти является создание совещательных, координационных, консультативных органов. Задачами данных органов является оказание методической помощи, обеспечение согласованных  действий заинтересованных органов  власти, сотрудничество в целях достижения общих задач. Решения, принимаемые  комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов власти, представленных в  комиссии, а также для предприятий  и организаций, действующих в  сфере ведения этих органов. Консультативные  органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

В Законе 2003 г. предусмотрена  возможность наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также контроля за их осуществлением. В уставах большинства субъектов тоже содержатся нормы о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, указывается ряд способов и методов контроля за деятельностью органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Объектом такого контроля является использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Взаимоотношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления также находят свое закрепление  в основных законах субъектов  РФ посредством установления контроля за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству.

В соответствии с Федеральным  законом от 8 ноября 2007 г. № 267 "О  внесении изменений в отдельные  законодательные акты Российской Федерации  в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных  правовых актов", который вступил  в силу с 1 января 2009 г., к полномочиям  органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам  совместного ведения относится  решение вопросов организации и  ведения регистра муниципальных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты (в том числе оформленные в виде правовых актов решения), принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Наиболее эффективной  формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также представительным органам местного самоуправления. Законы, регламентирующие порядок обращения с законодательной инициативой органов местного самоуправления, приняты в Оренбургской, Амурской, Вологодской, Владимирской, Астраханской областях и в других регионах России. Правом внесения законодательной инициативы в законодательный орган субъекта Российской Федерации обладают, как правило, представительные органы местного самоуправления. При этом не ограничивается круг вопросов, по которым эта инициатива может быть внесена, но устанавливаются определенные формальные требования к законопроекту (наличие сопроводительного письма, решения представительного органа местного самоуправления о внесении законопроекта, текста законопроекта, пояснительной записки).

Таким образом, взаимоотношения  органов публичной власти - это  процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти с целью выработки  эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования органов государственной  власти и органов местного самоуправления.

В настоящее время представляется необходимым определить основные положения, связанные с взаимоотношениями  органов государственной власти субъекта Российской Федерации с  органами местного самоуправления, как  на федеральном уровне, так и на уровне регионального законодательства.

При этом уровень федерального гарантирования самостоятельности  местного самоуправлении не может быть снижен субъектами Российской Федерации  при определении ими на основе федерального законодательства правовой основы организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Именно отсутствие должной регламентации  в этой сфере во многом и порождает  проблемы во взаимоотношениях органов  государственной власти и органов  местного самоуправления.

1.3 Делегирование местному  самоуправлению отдельных государственных  полномочий как форма взаимодействия  с региональными органами государственного  управления

Делегирование государственных  полномочий органам местного самоуправления - это предоставление органами государственной  власти Российской Федерации или  субъекта федерации принадлежащих  им полномочий органам и должностным  лицам местного самоуправления.

Делегирование органами государственной  власти своих полномочий местным  органам власти осуществляется на основе следующих принципов:

законности и целесообразности;

социально-экономической  обоснованности;

реальности и гласности  осуществления делегированных полномочий;

материально-финансовой обеспеченности делегируемых полномочий;

подконтрольности осуществления  делегируемых полномочий.

Делегирование отдельных  государственных полномочий производится в интересах социально-экономического развития муниципального образования  и территории субъекта Российской Федерации, с учетом возможности и реальности их осуществления органами местного самоуправления. Делегируемые государственные  полномочия не могут создавать препятствия  для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и ухудшать социально-экономическое положение  муниципального образования. В процессе делегирования государственных  полномочий должен соблюдаться принцип  гласности, информированности населения  об объеме делегированных полномочий и их финансовой обеспеченности.