Вопросы взаимодействия регионального и местного управления

3.1 Характеристика проблем  взаимодействия государственного  управления и местного самоуправления

Федеральный закон №131-ФЗ не содержит требований, которыми следовало  бы руководствоваться региональному  законодателю при составлении перечней вопросов местного значения для внутригородских  муниципальных образований. Поэтому, предлагается, исходя из экспертных оценок, составить общие требования к вопросам местного значения, определив формулировку и способ решения каждого из них с помощью Методики решения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований. Окончательное формирование перечня осуществляется с учетом принципов формирования перечня вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.

В Санкт-Петербурге на территориях 18 административных районов расположены 111 внутригородских муниципальных образований трех типов: муниципальный округ, город и поселок. На территории каждого из административных районов располагается от одного до 11 внутригородских муниципальных образований. Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга о МСУ), определяет в статье 10 перечень вопросов местного значения для трех типов внутригородских муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения не определены.

Перечень вопросов местного значения, закрепляемых за внутригородскими муниципальными образованиями, свидетельствует  о том, что в Санкт-Петербурге местное самоуправление остается в  значительной степени формальным институтом. В результате органы местного самоуправления внутригородских муниципальных  образований не имеют значимой сферы  собственной ответственности и  не решают многие важные вопросы жизнедеятельности  населения, присущие местному самоуправлению.

Согласно части 1 статьи 49 Федерального закона №131-ФЗ экономическую  основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной  собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные  права муниципальных образований.

Несмотря на то, что с 2009 года бюджеты различных уровней  бюджетной системы Российской Федерации  формируются на плановый трехлетний период, подход к определению источников местных бюджетов внутригородских  муниципальных образований в  Санкт-Петербурге не изменился - они  по-прежнему зависят от "бюджетных" законов субъектов РФ и необходимой  стабильности не получили.

Так, например, Закон Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" содержит перечень расходных  обязательств внутригородских муниципальных  образований Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения. Однако Законом Санкт-Петербурга о  МСУ названные полномочия органов  местного самоуправления не определены.

Кроме того, "бюджетные" законы городов федерального значения отождествляют вопросы местного значения с полномочиями органов  местного самоуправления по решению  вопросов местного значения.

Неопределенным остается вопрос наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных  образований имуществом, необходимым  для решения вопросов местного значения.

Перечень муниципального имущества внутригородских муниципальных  образований в Санкт-Петербурге определен в статье 37 Закона Санкт-Петербурга о МСУ для трех видов внутригородских  муниципальных образований Санкт-Петербурга: муниципального округа, поселка и  города, и практически воспроизводит  положения статьи 50 Федерального закона №131-ФЗ. Однако, до настоящего времени органы местного самоуправления городов федерального значения реально не обеспечены имуществом, необходимым для решения вопросов местного значения.

Анализ законодательства Санкт-Петербурга показывает, что возможности, предоставленные городу федерального значения в части собственного правового  регулирования особенностей местного самоуправления в настоящее время  используются не в полной мере.

Так, статья 79 Федерального закона №131-ФЗ позволяет городу федерального значения самостоятельно формировать  перечни вопросов местного значения внутригородских муниципальных  образований, однако действующие законы Санкт-Петербурга о местном самоуправлении воспроизводят большинство норм Федерального закона №131-ФЗ. В результате, существующие перечни вопросов местного значения внутригородских муниципальных  образований Санкт-Петербурга требуют  существенной корректировки, что имеет  исключительное значение для определения  состава расходных обязательств органов местного самоуправления. Таким  образом, задача формирования перечня  вопросов местного значения и полномочий по их решению в сложившейся ситуации является приоритетной. Кроме того, вследствие динамики изменений федерального законодательства региональное законодательство также оказывается в состоянии  постоянных изменений, что, в свою очередь, создает определенные сложности  для правоприменителя и, в конечном счете, негативно влияет на реализацию муниципальной реформы в целом.

По сравнению с существующим положением объем полномочий по решению  вопросов местного значения может быть существенно расширен за счет: организации  благоустройства и озеленения территории; содержания, ремонта и освещения  улиц, не имеющих общегородского значения, установки на них уличных указателей; обеспечения жителей услугами общественного  питания, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общегородское  значение), согласования размещения указанных  объектов; осуществления контроля использования земель в границах муниципального образования; организации дошкольного образования (содержания детских дошкольных учреждений); обеспечения условий для развития массовой физической культуры и спорта, оборудования внутриквартальных спортивных площадок; организации благоустройства мест массового отдыха локального значения и др.

Кроме того, на внутригородские  муниципальные образования могут  быть возложены полномочия, не перечисленные  в Федеральном законе №131-ФЗ, например: содействие в работе центров социальной защиты, учет нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счет местного бюджета, содействие благотворительности; организация  внешкольной работы с детьми и  подростками на территории внутригородского муниципального образования, создание для этого необходимых муниципальных  учреждений; текущий ремонт и эксплуатация жилого фонда, нежилых помещений, объектов социального назначения, находящихся в собственности города федерального значения и расположенных на территории внутригородского муниципального образования.

Поскольку в рамках действующего налогового и бюджетного законодательства органы местного самоуправления в городах  федерального значения практически  лишены налоговых полномочий и не имеют реальной налоговой самостоятельности, дискуссионный вопрос о способе  определения источников доходов  местных бюджетов внутригородских  муниципальных образований в  целях обеспечения стабильной финансовой основы местных бюджетов должен быть решен в пользу принятия отдельного закона города федерального значения, закрепляющего перечень источников доходов на длительный срок, в отличие от существующего ныне порядка, когда источники доходов местных бюджетов определяются в рамках законов о бюджете городов федерального значения.

По-прежнему остро стоит  вопрос обеспечения внутригородских  муниципальных образований Санкт-Петербурга имуществом, предназначенным для  решения вопросов местного значения. Представляется достаточно сложным  для толкования и практической реализации положение части 4 статьи 79 Федерального закона №131-ФЗ о том, что состав муниципального имущества должен определяться законом  субъекта Российской Федерации Санкт-Петербурга - в соответствии с частями 1-3 статьи 50 Закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законом  Санкт-Петербурга.

В настоящее время остается открытым вопрос законодательного регулирования  состава муниципального имущества  и порядка наделения муниципальных  образований имуществом для решения  вопросов местного значения; критериев  и порядка передачи в государственную  собственность муниципального имущества, не предназначенного для решения  вопросов местного значения. Необходимо решить, (по аналогии с государственным  имуществом), какой орган и по каким критериям будет определять это имущество.

Из проблем рассмотренных  МО г. Санкт-Петербурга в вопросах взаимодействия с органами государственной власти наиболее значимыми проблемами являются:

.Проблема кадрового обеспечения  деятельности местного самоуправления, фактически представляющая собой  отражение проблемы положения  муниципальных служащих;

.Проблема содержания работников  бюджетной сферы. В соответствии  с Федеральным законом "Об  образовании" данная гарантия  является государственной. Однако  муниципальный бюджет вынужден  нести расходы не только по  содержанию помещений образовательных  учреждений, обеспечению образовательного  процесса, но и расходы по выплате  учителям заработной платы.

.Проблема социальной инфраструктуры, в первую очередь, ЖКХ. Положение  в социальной инфраструктуре  усугубляется тем, что предприятия,  признанные судом банкротами, передают  органам местного самоуправления  объекты жилищно-коммунального и  социально-культурного назначения. Ранее имущество предприятий-банкротов  было государственным. Несмотря  на это Федеральный закон "О  несостоятельности (банкротстве)" предусматривает передачу этого  имущества именно органам местного  самоуправления.

Федеральный закон "О несостоятельности "банкротстве)" предусматривает, что социально-значимые объекты  передаются путем проведения торгов в форме конкурса в порядке, предусмотренном  Законом. Обязательным условием конкурса должна являться обязанность покупателя содержать, обеспечивать их эксплуатацию и использование в соответствии с целевым назначением объектов. Органы местного самоуправления вправе предложить собранию кредиторов иные условия проведения конкурса. Однако ни одно собрание кредиторов не спешит узнать мнение органа местного самоуправления и суды не проверяют данное требование Закона.

После проведения конкурса именно орган местного самоуправления заключает  с покупателем социально-значимых объектов соглашение об исполнении условий  конкурса.

В случае существенного нарушения  или неисполнения покупателем соглашения об исполнении условий конкурса, по заявлению органа местного самоуправления соглашения подлежат расторжению в  судебном порядке, а указанные объекты  передаются в собственность муниципального образования, с обязательным возмещением  покупателю средств, выплаченных по договору купли-продажи объектов из местного бюджета.

Жилищный фонд социального  использования, а также социально-значимые объекты, не проданные на торгах, проводимых в виде конкурса, подлежат передачи в собственность соответствующего муниципального образования в лице органов местного самоуправления. Передача таких объектов осуществляется с  учетом фактического состояния без  каких-либо дополнительных условий  на возмездной основе по договорной цене, за исключением объектов, эксплуатация которых является убыточной.

Кроме того, положение закона о передаче без каких-либо дополнительных условий расценивается предприятиями  и даже судами, что мы не вправе требовать  предоставления технической документации на передаваемые объекты.

Источниками финансирования содержания указанных объектов являются соответствующие бюджеты, а средства, выплаченные органом местного самоуправления, включаются в конкурсную массу.

В настоящее время многие предприятия Калининского района, имеющие  объекты жилищно-коммунального и  социально-культурного назначения, в целях освобождения от несвойственных им функций, стремятся передать их органам  местного самоуправления. Также отсутствуют  Федеральные законы, регламентирующие передачу объектов от действующих предприятий  органам местного самоуправления. Существуют только подзаконные акты по данному  вопросу. Эти предприятия раньше тоже были государственными, а их имущество  было в государственной собственности.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления обязаны содержать  только муниципальный жилищный фонд, фактически они оказываются вынуждены принимать на обслуживание ведомственный фонд и изыскивать средства на его содержание из местного бюджета.

Отдельный вопрос - финансовое обеспечение содержания муниципального имущества. Любое имущество требует  расходов на его содержание, ремонт, сохранность, обновление и т.д. Если принять, что расходы на содержание муниципального имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов  местного самоуправления, должны учитываться  при расчете необходимых средств  на содержание органов местного самоуправления, то нельзя утверждать это столь же однозначно, когда речь идет об имуществе  для решения вопросов местного значения. Например, досуговые мероприятия  можно проводить в муниципальных  помещениях силами муниципального учреждения (затрачивая средства на содержание и  помещений, и учреждения), при этом население будет получать эти  услуги бесплатно или по льготным ценам. Можно сдать муниципальные  помещения в аренду организации, предоставляющей досуговые услуги (и вместо затрат получать доходы), в  этом случае население будет получать услуги по рыночным ценам и в конечном счете возьмет на себя затраты  на содержание помещений. Как видим, с точки зрения муниципальных  финансов имущество может "находиться" как в расходной, так и в  доходной части муниципальной казны. При этом при "доходном" использовании  муниципального имущества доход  получает не только муниципальное образование (зачисляя арендную плату), но и бюджеты  других уровней за счет налогов от деятельности арендатора.