Бюрократизм как девиация в центрах социального обслуживания

Бюрократизм многолик, изменчив, противоречив, приспособляем  к любым изменениям конъюнктуры. Но в многообразии бюрократических проявлений можно все, же выделить более или менее крупные блоки.

Во-первых, это  различные формы превращения  деятельности отдельных административно-управленческих органов в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. Чиновник-бюрократ везде и всегда стремится выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» вместо живой работы, постоянное подчеркивание своего «я» - такие «штрихи» характеризуют портрет бюрократа, благополучно дожившего до наших дней. 

Во-вторых, различные  формы административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений - от принятия теоретических и необоснованных практических решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Сюда мы относим неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, пресловутое «телефонное право», безропотную исполнительность, использование служебной информации в личных целях. Последняя передает в руки бюрократа огромную власть, а следовательно, попав к нечестному, непорядочному человеку, представляет большую опасность для общества.

В-третьих, консерватизм и догматизм, различные формы  административного ограничения  участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма - административная пассивность. Характерные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от сколько-нибудь серьезных самостоятельных решений и действий; сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности.

Однако бюрократизм - это не только пассивность самого администратора в плане общественно  полезной инициативы. Это и практика ограничения административными  органами участия общественности в  управлении, попытка подменить общественную инициативу администрированием, различные формы выхолащивания подобной инициативы. По большому счету, это не что иное, как стремление ограничить возможности каждого института гражданского общества. Соответственно возникает целая система мер ограничения инициативы рядовых граждан в управлении общими делами. Среди них внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим инстанциям; мелочная регламентация действий подчиненных; келейные формы организации принятия решений; окружение процесса принятия решений покровом секретности; волокита, перестраховка, видимость активной деятельности. Многие бюрократы - служащие госаппарата - в основном суетятся, больше имитируют бурную деятельность, чем действуют во благо.

В-четвертых, различные  формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и другие формы использования административных функций в личных целях).

Таким образом, можно сказать, что бюрократизм  – это своеобразная форма девиации, связанная с деформацией профессионального  мышления и поведения, у работников учреждений. Чтобы  лучше понимать его природу  обратимся к истории  возникновения и развития бюрократии.

1.2 История возникновения и развития бюрократии

Бюрократия  по своему происхождению была аппаратом  абсолютизма. В качестве такого аппарата она появилась исторически чрезвычайно рано. В Древнем Египте царство было «не феодальным государством, а бюрократическим государством». Поскольку в древнем Египте встречалась слоящаяся иерархия должностей и очень развитое письменное делопроизводство, внешнее сходство с бюрократическим государством получается, в самом деле, очень полное.

Эпохи Римской  империи, во многом является прототипом поздней бюрократии. «Римская империя  и в центре и на местах создала  очень сложную систему канцелярий, со всеми чертами бюрократического режима – тайной, иерархичностью и  формализмом. Рядом с уцелевшими формально учреждениями республиканского Рима эти канцелярии представляли собой настоящее чужеродное тело, понемногу обескровливавшее весь организм» [1].

Эта бюрократия вызывала страшное озлобление со стороны  остатков старой земельной знати, обиженной  главным образом низким происхождением новых господ положения: «большая часть бюрократов императорского Рима были из отпущенных на волю рабов» [1]. По сути дела «вольноотпущенники» были первыми министрами нового государства, опиравшегося на торговый капитал. Бюрократы низкого происхождения, наделенные огромной властью, но на деле трепещущей перед бюрократией и в тайне ее ненавидящей, встречает нас на всех ступенях развития бюрократии, во все эпохи: в средневековой Франции, в Германии XVIII в., в московском государстве, в империи Романовых так же, как в Риме и Византии.

Последняя интересна  как первый и едва ли не самый  совершенный в истории образчик чрезвычайно тонко разработанной  и широко разветвленной бюрократической  иерархии. Византия дает нам первый пример табели о рангах, подобно изданной впоследствии в России Петром I, но гораздо более сложной. В Византии складывается уже, характерная для бюрократического режима впоследствии, двойная иерархия: должностей и чинов. «Должность давала право на «чин», но «чин» не давал никакой власти, и Византия уже знала «тайных советников», с которыми никто не советуется, и «асессоров», которые нигде не заседают. Отставленного чиновника утешали высоким чином с пышным титулом, а скромные на вид «столоначальники» в действительности правили всем» [2]. Византия была настоящей родиной «чиновничества» – понятие в русском языке, ставшее синонимом бюрократии.

«Средневековые  государства Западной Европы начинали со ступеньки, гораздо более низкой, чем на какой стояла Византия V–VI вв. Управление французских королей XI–XII вв., мало отличалось от управления большой крепостной вотчины»[2]. Тем легче мы можем наблюдать на истории французской бюрократии тесную связь ее возникновения с вотчинным хозяйством с одной стороны, и ростом купеческого капитала – с другой. Первые чиновники неотделимы от управляющего и приказчиков королевского домена. «Королевский духовник, капеллан, заведовавший домашней церковью короля, подписывал жалованные грамоты, и иногда на первом месте после короля. Как единственный вполне грамотный человек в королевской усадьбе, он же эти грамоты и составлял – и он же облекал их в окончательную законную форму, прикладывая к ним печать. От этого заключительного акта всей процедуры, самого важного в глазах внешнего мира, он получил звание «печатника», канцлера. Чиновниками его канцелярии были отчасти дьячки и пономари, отчасти – грамотные дворовые люди» [1]. Позже писать грамоты стали уже эти последние: канцлер только подписывал; позже и подписывать стали секретари¹. «Вместе с этим из дьячка или грамотного холопа «государственный секретарь» превращается в знатную персону, начинает одеваться, как дворянин, а жена его начинает ездить в карете: как и в Римской империи, это изменение в социальном положении бюрократии особенно дразнило феодальную знать» [1].

К концу XVII в., одновременно с торжеством торгового капитализма и абсолютизма, бюрократический режим стал нормой для всего континента Европы. Лишь в Англии и абсолютизм, и бюрократический режим потерпел поражение, стоившее жизни их представителям. Во Франции, родине континентальной бюрократии, она дольше всего сохранила средневековые вотчинные формы.

Классической  страной новой бюрократии стала  центральная Европа, особенно Пруссия  и Австрия. Здесь, более чем где  бы то ни было, бюрократический режим прокладывал дорогу зарождавшемуся капитализму и был его орудием. При помощи бюрократии капитализм ломал последние остатки средневековья – местные вольности, феодальные привилегии, «обычное право», под конец  и крепостное хозяйство. Здесь же сложилась и теория бюрократического государства, нашедшая свой апофеоз в философии права Г.В. Гегеля. Под именем «просвещенного деспотизма» бюрократический режим прославлялся буржуазными историками как эпоха разумного и гуманного управления, благодетельного для масс. Предполагалось, что счастье народа прямо зависит от разумности и целесообразности устройства правительственного механизма. На деле благосостояние масс стояло на последнем плане. Правительства «просвещенных деспотов» больше всего заботилось об увеличении податей.

«Лучшей стороной режима бюрократии была борьба, наряду с другими остатками средневековья, против нетерпимости католической церкви, но церковь давно уже перестала  быть главным врагом масс и сама обратилась в подсобное орудие бюрократического государства» [13].

Во Франции  остатки средневековья были сметены  не чиновничьим реформами, а массовым движением, поэтому сметены, гораздо  более чисто, чем в Центральной  Европе, хотя и немного позже. Бюрократическая  система, созданная Наполеоном I и  с чисто военной прямолинейностью проведенная сверху донизу, была свободна от тех пережитков вотчинного строя, которыми была переполнена Франция «старого порядка» и убрать которые окончательно был бессилен «просвещенный деспотизм» Пруссии и Австрии» [13].

В России ход развития бюрократии отражал те же социально-экономические перемены, что и на Западе, и представляет, поэтому множество даже внешне сходных черт с историей французской, например, бюрократии. «Наши первые чиновники, дьяки XV–XVI вв., как показывает самое название, брались из низшего духовенства, а по своему социальному положению были близки к холопам: в княжеских завещаниях мы встречаем дьяков в числе отпускаемых на волю» [37]. Как это было и на Западе, роль бюрократии росла по мере роста денежного хозяйства и появления торгового капитала.

О настоящей  бюрократии в России можно говорить лишь с эпохи Петра I, который был  и первым представителем здесь абсолютизма  в западноевропейском смысле слова, т.е. представителем личной власти, не связанной традициями феодального общества. Первым настоящим бюрократическим учреждением у нас был сенат Петра I, сменивший боярскую думу.

«Постоянно  обуреваемый мыслью, что сенаторы ленятся, лодырничают и воруют, Петр сначала вводит в сенат для  надзора гвардейских офицеров, а потом создает специальную должность «око царево», в лице генерал-прокурора, обязанного следить за тем, «дабы сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал», и, чтобы там «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», «истинно, ревностно и порядочно, без потери времени». А для надзора за всей администрацией вообще были созданы фискалы, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать»» [27].

Институт фискалов снова возвращает нас к социальному  смыслу бюрократии. Царствование Николая I было почти таким же расцветом русской бюрократии, как и петровское, что тесно связано с расцветом русской промышленности, в это время отчасти начавшей уже определять своими интересами внешнюю политику царизма. Оживление бюрократической работы точно соответствовало новому подъему капитализма, созданному расширением внутреннего рынка, благодаря частичному раскрепощению крестьян и т.д.

Наиболее бюрократический  характер сохранила полиция во всех ее видах, центральная и местная, подчеркивая этим, что и в России «государственная власть все в большей степени приобретала характер общественной силы, служащей для порабощения рабочего класса» [27].

Пролетарская  революция должна была в одну из первых очередей разбить бюрократическую  машину. В.И.Ленин писал «Рабочие,  завоевав политическую власть, разобьют старый бюрократический аппарат, сломают его до основания, не оставят от него камня на камне, заменят его новым, состоящим из тех же самых рабочих и служащих, против превращения коих в бюрократов будут приняты тотчас меры, подробно разработанные К.Марксом и Ф.Энгельсом: 1) не только выборность, но и сменяемость в любое время; 2) плата не выше платы рабочего; 3) переход немедленный к тому чтобы все исполняли функции контроля и надзора, чтобы все на время становились «бюрократами» и чтобы, поэтому никто не мог стать «бюрократом»» [16].

Политические  ошибки большевиков вытекали из их представления о государстве  и месте бюрократии в системе  властей, выраженном в ленинской  концепции слома государственной  машины и преодоления бюрократии. Ещё один важный аспект возрождения бюрократии сразу же после революции, связан с отсталостью России по многим параметрам общественной жизни. Экономическая, социальная и политическая отсталость стала той существенной причиной, которая привела к появлению бюрократии в её самых примитивных и грубых формах.

Становление, развитие и трансформация советской формы  бюрократии представляет собой поучительный пример эволюции политико-бюрократической  системы управления. Как всякое социальное явление, бюрократия имеет как внешние, так и внутренние причины развития.

Вызванная условиями  гражданской войны, система повышенного  вознаграждения старых специалистов, а затем и остальных советских  служащих, начинала выделять новый  слой управленцев в привилегированное сословие, но были и другие причины возникновения советской бюрократии. Лишь внешняя сторона исполнения приказа, особенно партийного, стала нормой общественной жизни и вызвала количественный рост партийно-государственной бюрократии. Формировался всё более и более обособленный слой общества. Все сложные социальные проблемы решались с помощью создания каких-либо новых организаций и преобразования старых.

С началом в  СССР индустриализации и коллективизации  сельского хозяйства происходило  расширение партийных рядов, в том числе и партбюрократии. «В советах была сведена на нет самостоятельность, где главную роль играли партийные комитеты. Система партийного контроля охватывала все органы власти и управления, как и все общественные организации, что в совокупности с подчинением силовых структур исключительно Политбюро и лично генеральному секретарю и его окружению дало возможность создать бюрократический режим, в ряде своих черт сравнимый с тем, что появился в то же время в Германии» [5].