Бюрократизм как девиация в центрах социального обслуживания

Наиболее развитой в своей форме советский тип политической системы напоминал прежние бюрократические империи: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов различались по группам, но, ни одна из них не являлась автономной и не могла противопоставить себя другим.

Если смотреть статистику советской России, то количество чиновников было внушительно, но это  все же остается малой долей по сравнению с чиновничеством современной России. В середине 1980-х годов общая численность занятых в аппарате управления в СССР колебалась в пределах от 2 миллионов до 2,4 миллиона человек [32]. Эта тенденция началась при Б.Ельцине, и с тех пор ежегодный прирост чиновников постоянно увеличивался от 50 до 150 тысяч. По данным Росстата, за 2005 год армия чиновников выросла на 10,9%, а количество служащих в органах власти составило 1,462 миллиона человек [40]. Сегодня такое положение дел в нашем обществе объясняется скачкообразными и быстрыми изменениями последних лет в социальной сфере, быстрым вовлечением разных общественных сил в политику, в то время как медленно развиваются такие политические институты, которые адекватны этим силам. Социальные отношения стали более сложными, но недостаточно связанными между собой.

Резюмируя содержание параграфа можно заключить, что  история бюрократии берет свое начало еще в древние времена. Сменялись формы государства, формы социально-политического устройства, формы управления вообще, но неизменной оставалась одна черта. Государственность подразумевает сложные формы управления с разветвленной структурой, и чем сложнее эти формы, тем сильнее вкрапления бюрократических извращений, тем сильнее переплетаются их корни. За последние годы количество чиновников в современной России значительно увеличилось, соответственно можно предположить усиление бюрократизма в государственной сфере.

1.3 Рациональная бюрократия Макса Вебера

В начале  XX  века Макс Вебер  разработал  концепцию  рациональной бюрократии как основы современного типа организации, сменившую патримониальный тип. Она противопоставила  себя  системе патриархальной, средневековой администрации, при которой  обычному  человеку  найти  справедливости было невозможно: подведомственность и порядок производства были крайне неопределенны, сроков рассмотрения дел не существовало.

Теория, разработанная  М.Вебером, дала огромный толчок к развитию социологии в дальнейшем. Ученые, изучавшие  формальную организацию в 40-50-е годы прошлого столетия,  опирались на бюрократическую модель Макса Вебера при проведении эмпирических  исследований.

Макс Вебер  изложил свою теорию рациональной бюрократии в работе «Хозяйство и общество». Для рассмотрения его концепции  необходимо упомянуть об основных категориях его учения:  легитимное господство и идеальные типы. Идеальные типы – это не есть реальность,  подкрепленная эмпирической адекватностью, а теоретические конструкции, которые позволяют глубже понять ту или иную проблему. М.Вебер разделил легитимное господство на три группы.

Легальное - где  закон это руководство к деятельности властвующих структур.

Традиционное  – основа составляет устоявшиеся  нормы, традиции и правила.

Харизматическое – базировалось  на «выдающихся качествах» какой-либо личности.

М. Вебер характеризовал рациональную бюрократию в ходе анализа  легального господства. Господство («авторитет») в этом смысле может основываться в конкретном случае на самых разных мотивах повиновения, начиная с  неопределенного приучения до чисто целерациональных соображений. Каждое фактическое отношение господства характеризуется определенным минимумом желания подчиняться, а именно: внешними или внутренними интересами повиновения. «Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет М.Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который, как и право на власть, «компетенция», определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах» [6].

Полагается, что  повиноваться нужно формальным правилам, а не лицу обладающему властью. Но и глава должен подчиняться формально  – правовым нормам.

Если раньше центральное значение  при традиционном и харизматическом господстве имел принцип личной преданности, то на смену ему приходит ориентация на безличный порядок.   

Надо отметить, что легальное господство не имеет  ценностного фундамента, представляет собой чисто «функциональный  тип управления». В сущности, легальное  господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной властью. М.Вебер считал, что этот тип господства должен быть смешенным или дополненным харизматическими элементами. Но необходимо помнить, что в эмпирической реальности легальное господство не существует в чистом виде, проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых М.Вебер особо  выделил:

- обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;

- правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;

- ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;

- должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

- правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;

- должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля над исполнением приказаний и их обжалования;

- легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал

-  должностное лицо не может присвоить свою должность;

- управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации [7];

Легальное господство с бюрократическим управленческим аппаратом глава организации занимает свое положение в результате выборов или наследование, присвоении. Он распоряжается аппаратом состоящих из чиновников, которые действуют в соответствии со следующими принципами:

- они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

- они организованы в четко установленную иерархию должностей;

- каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;

-чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

- кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

- вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

- должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица;

- существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

- чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

- он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

М. Вебер полагал, что рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. Поэтому бюрократический  административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не идет по принципу легальности или легальное господство может осуществляться и небюрократическими органами управления.

М. Вебер считал, что при чистом типе традиционного  господства в управленческом персонале полностью отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, постоянное денежное жалованье, специальная подготовка как условие занятия должности и назначение на основе добровольного контракта.

Бюрократию  М.Вебер рассматривал как основу теории принятия решений. Главную черту  бюрократии он выделил рациональность поведения и действия, обусловленная  ее положением в иерархии общества, и жесткой связью с правилами функционирования всякой сложной организации.

М. Вебер понимал  бюрократию, как инструмент необходимой  рационализации хозяйствования, ведения  дел в технологически сложных  современных обществах. Так же она  позволяет ответить на современный  вызов демократизации, так как рационализация управления несколько уменьшает фактор личностного воздействия в социальных системах.   В этом понимании бюрократия отвечает на «квалификационный» вызов современной технической цивилизации замене рекрутирования кадров по личному выбору и пристрастию, отбором на основе компетентности и деловых качеств.

М. Вебером были выделены специфические черты «идеального  типа» бюрократической администрации. Если сопоставить современную бюрократию и традиционные формы управления, то в них  подобные черты отсутствовали или слабо выражены. Без сопоставления признаки рациональной бюрократии считались само собой разумеющимся. Но Вебер показал, многие отличительные черты рационального бюрократического  управления носили исторически уникальный характер.

В системах государственного управления странах Запада первые появились  некоторые эти признаки. Это специализация  чиновников и их профессиональная компетентность.  М. Вебер писал: «Конечно, «чиновник», даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам, однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников не было ни в одной стране, кроме современного Запада» [6].

М. Вебер подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или подтверждаться соответствующим дипломом, что конкретной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения немецкого философа, специфическую рациональность придает бюрократии четкие сформулированные правила и определенные специальные знания, которые применяются ею в процессе управления.

Нужно отметить, что бюрократия представляет собой  иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. М. Вебер считал, что организация, состоящая из выборных чиновников, не является бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник власти вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.

Главной чертой бюрократического управления является то, что глава организации всегда может быть уверен, что его распоряжения будут точно переданы по каналам коммуникации и исполнены как того требуют формальные правила. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации.

М. Вебер считал, что бюрократические организации, в большей или меньшей степени, приближающиеся к чистому типу, можно  найти в различных сферах жизни  современного общества: в аппарате государственного управления и в  политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом предприятии. Но свое пиковое развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.

Широкое распространение  бюрократии вызвано тем, что она  более эффективна, чем любая другая форма управления. Это сделало ее незаменимой в современном обществе. М. Вебер считает, что распространение бюрократического управления совпадает с развитием современных форм организации.

Бюрократия  превосходит другие формы управления тем, что выступает носителем специальных знаний, которые  необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. М. Вебер отмечает:  «Бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки» [28].

Заявление М.Вебера о наивысшей эффективности бюрократии постоянно подвергалось критике. Некоторые социологи считали, что М.Вебер не учел   возможности проявления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций», а значит, следование бюрократическим нормам могло привести к снижению эффективности управленческой деятельности. Такая точка зрения высказывалась в ряде работ Р.Мертона, который не подвергал сомнению веберовский идеальный тип рациональной бюрократии, но все, же указал на то, что функционирование бюрократической организации сопровождается  некоторыми побочными последствиями, противоречащими целям данной организации.