Лекции по природопользованию

В б. СССР пытались организовать комплексное лесотаежное хозяйство "Кедроград" на восточном берегу Телецкого озера. Группа выпускников Ленинградской лесной академии приехала сюда по путевкам ЦК ВЛКСМ для воплощения в жизнь мечты русских лесоводов о вечном неистощительном лесопользовании. Молодые специалисты считали преступными сплошные рубки "хлебного дерева тайги" - сибирского кедра, намереваясь наладить прижизненное использование ресурсов кедровой тайги. Планировались умеренные рубки переспелых кедров, сбор кедрового ореха, заготовки ягод, грибов, отлов рыбы, добыча пушных и копытных зверей, боровой дичи, развитие подсобных перерабатывающих отраслей. Экономические расчеты предсказывали успех предприятию, однако молодые энтузиасты встретились с яростным непреодолимым сопротивлением системы, с негибкостью догматического планирования, ведомственной экономикой, консерватизмом работников лесной промышленности. Не помогла широкая общественная поддержка, массовые выступления центральной прессы. Перспективный опыт был загублен.

Широкой аудитории менее известны результаты комплексной деятельности, полученные в рамках охотничье-промыслового хозяйства. В 50-80-е гг. в стране имелось 115 коопзверопромхозов и 98 госпромхозов, за которыми было закреплено около 540 млн. га таежных и тундровых охотничьих угодий. Они производили широчайший ассортимент продукции - промысловую и звероводческую пушнину, мясо дичи, рыбу, кедровый орех, грибы, дикорастущие ягоды, лекарственно-техническое сырье, древесину и некоторые изделия из нее, сельхозпродукцию, мед, вино и соки из диких ягод, сувениры, консервировали и расфасовывали грибы и ягоды и т.д. Многие из хозяйств были рентабельными, несмотря на очень низкие закупочные и реализационные цены, на нищенскую материально-техническую базу. Большинству охотничьих промхозов не доставало "стержневой" отрасли, каковой могла бы быть лесозаготовительная. Но лесопромышленники, сами не сумевшие создать комплексные хозяйства, цепко держались за свою монополию на лес, предоставляя охотничьим хозяйствам лишь мелкие недорубы. В итоге система перспективнейших промыслово-охотничье-звероводческих хозяйств оказалась неустойчивой и в процессе непродуманной перестройки народного хозяйства распалась. Эти хозяйства могли бы выступить в роли хозяйственных и экономических центров промысловых регионов, сохранить рабочие месте и источники доходов населения (Стахровский, Дерягин, Дёжкин, 1986)..

Большие возможности для комплексирования имеет сельское хозяйство. Служба охраны почв США, созданная после катастрофических пыльных бурь середины 30-х годов, осуществляла мелиорацию сельскохозяйственных земель на комплексной основе, работая не только с почвами, но и с водами, растительностью, животным миром. За 1936-1960 гг. в рамках соответствующих программ в стране было сооружено 1665000 различных водохранилищ, 3034000 противоэрозионных плотин, дамб, систем перепадов, I564000 водных резервуаров для скота, контурные посевы высеяны на площади 5794000 акров, защитный растительный покров создан на площади 74496000 акров, деревья высажены на площади 2991000 акров. Конечно, столь масштабные мероприятия не только способствовали укреплению почв и ведению сельского хозяйства, но и значительно улучшили условия для комплексного использования сельской местности, ведения любительского рыболовства, охоты, рекреации. Американский опыт показал возможности широкомасштабного восстановления биологического разнообразия со всеми вытекающими отсюда экономическими, экологическим и эстетическим последствиями (Дёжкин, 1999)..

В Африке  успешно попытались раскрыть неиспользовавшиеся "лепестки веера" (выражение известного эколога Дарлингтона) - вовлечь в эксплуатацию все многообразие видов диких копытных животных. На специальных ранчо, открытых или огороженных, их разводят вместе с домашними животными, получая хороший совокупный урожай.

В России первые попытки создать  условия для комплексной мелиорации сельхозугодий принадлежат В.В. Докучаеву, организовавшему в конце прошлого века опытную станцию в Воронежской губернии - "Каменная степь». Ее опыт послужил основой для развития в стране защитного лесоразведения, но почти не использовался для комплексирования хозяйственной деятельности.

Элементы комплексного подхода  к ведению сельского хозяйства  имелись в крупномасштабной государственной  Программе по восстановлению Нечерноземья. Однако, к сожалению, она замыкалась рамками собственно сельскохозяйственного производства. Кроме того, предусматривались такие недостаточно экологически обоснованные мероприятия, как укрупнение контура пашни, "создание компактных, правильных по конфигурации и размерам полей севооборотов, осушение торфяников", концентрация сельского населения и т.д. Игнорировалась традиционная промысловая деятельность населения отдельных регионов. Реализация программы, естественно, не дала ожидаемых результатов.

Огромной по масштабам и значению является проблема комплексного использования сырья в горнодобывающей промышленности и в различных отраслях промышленного производства. Газеты и журналы 80-х годов пестрели броскими заголовками: "У природы нет пустой породы", "Нельзя же закапывать золото" и т.п. Отвалы, содержащие ценное сырье, составляли миллионы тонн, хвостохранилища занимали большие площади плодородных земель, засоряли и отравляли водоемы. Ликвидация этого расточительства требует более глубокого комплексирования добычи и переработки сырья во всех отраслях промышленного производства.

Восстановление России, которым  мы, несомненно, займемся в будущем, требует, среди прочих мер, глубокого  внимания к традиционным отраслям природопользования, к комплексной эксплуатации биологических природных ресурсов, возрождению многих исторических промыслов..

Лекция 7. Управление природопользованием

Прежде чем перейти непосредственно  к вопросам управления, необходимо сделать замечания общего характера, поясняющие сложившуюся ситуацию.

Во-первых, в России до настоящего времени отсутствует единая и  согласованная концепция рационального природопользования, имеются лишь ее фрагменты, не всегда согласованные один с другим. Концепция формируется медленно, противоречиво, в условиях непрекращающегося ведомственного перетягивания каната. Отсюда, в частности, и отсутствие ясности в вопросах управления, непрерывные реорганизации, что, как видно на примере недавнего понижения статуса а затем и ликвидации Госкомэкологии, ни к чему хорошему не приводит.

Во-вторых, и это вполне объяснимо  существующей обстановкой, нет стройной законодательной, правовой системы охраны природы и управления природопользованием. Имеющиеся в этой сфере законы не исходят из общего представления о путях и методах охраны, эксплуатации и воспроизводства природных ресурсов.

Назрела необходимость в стройном "дереве законов" в данной сфере, после образования которого стали  бы более очевидными и многие аспекты  управления.

В современном понимании, управление – это организация (или самоорганизация)  взаимосвязей между какими-то составляющими, приводящая к намеченной цели. Оно основано на необходимой информации и направлено на поддержание или улучшение функционирования управляемой совокупностью. Н.Ф.Реймерс (1990) перечисляет 11 общих принципов управления, среди которых иерархичная организация, зависимость нижних уровней управления от высших, их минимальное количество, своевременность и т.д. Система управления должна быть адаптивной, т.е. изменять свою структуру и способы функционирования в соответствии с накопленным опытом работы и меняющимися условиями и целями управления.

Система управления природопользованием  складывается  из четырех компонентов: экологического, законодательного, административного и экономического. Последний компонент рассматривается нами в соответствующей главе. Говоря об экологическом компоненте, Н.Ф.Реймерс (1990) отмечает следующие общие положения. 

В природных системах осуществляется саморегулирование, самоуправление, сложно взаимодействующие с искусственным управлением. Результирующий процесс может резко отличаться от намеченного, Чаще всего различия возникают в связи с различиями стратегии  живой природы и человека. В природе процессы направлены на достижении высшей биомассы при оптимуме разнообразия и минимуме биологической продуктивности. Люди же стремятся к максимально возможной продукции (урожаю) при минимальном разнообразии (монокультуре) и общей биомассы; максимум биомассы должен заключаться в полезных частях растений или животных, или в преобладании вторичной продукции, биомассы домашних животных. Конфликт снимается агротехническими  и другими методами ухода за окультуренными экосистемами и экологической оптимизацией территории, сохраняющей благодаря этому природно-антропогенное равновесие определенного уровня.

С позиций природопользования важно  также иметь в виду, что различают  управление жесткое и управление мягкое. Управление жесткое – это обычно техническое и техногенные воздействие и глубокое вмешательство в природные процессы, их «исправление» путем преобразования самих механизмов и систем природы: подъем целинных земель, строительство плотин на реках, межбассейновая переброска вод и т.д. Управление жесткое дает высокий, но ограниченный во времени хозяйственный эффект и в конечном итоге нередко ведет к подрыву природно-ресусного потенциала. Управление мягкое осуществляется, как правило, с помощью естественных механизмов саморегуляции. Оно основано на  восстановлении и (или) повышении естественной продуктивности экосистем путем целенаправленной и основанной на использовании объективных законов природы серии мероприятий, которые позволят направлять природные цепные реакции в благоприятные для хозяйства и жизни людей стороны. По мнению Н.Ф.Реймерса, в долгосрочной перспективе целесообразно лишь мягкое природопользование.

Прочие методы экологического управления, в т.ч. управление популяциями, рассматриваются  в последующих главах книги.

.Законодательный компонент управления. Иерархия, соподчиненность законодательных актов в области природопользования выглядит следующим образом.

Общие правовые акты. В основании  системы законодательных актов  по природопользованию находится Конституция  РФ. Ознакомление с этим основополагающим документом свидетельствует о том, что в нем отражены некоторые важные аспекты проблемы: статьи 8 (пп. I и 2), 9 (пп. I и 2), 36 (пп. 1-3), 42; 58; 72. Обратим внимание на следующие положения.

"Земля и другие природные  ресурсы используются и охраняются  в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (ст.9, п. I). Эта формулировка имеет явные преимущества перед аналогичной статьей из прежней редакции Конституции, где Земля и ее недра объявлялись "достоянием народов, проживающих на соответствующей территории".

Проблемы природопользования затрагиваются в статье 72, п.1, раздел "д". Согласно имеющейся записи, " охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры" передаются в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации. Эта констатация требует пояснений и конкретизации, что сделано в других документах.

Далее следуют комплексные законы (например, закон об охране окружающей природной среды),  законы, касающиеся нескольких видов природных ресурсов (земельный, лесной, водный  кодексы и др.), комплексные указы Президента (пример: "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и устойчивому развитию"), комплексные постановления Правительства (пример: "О плане действий правительства Российской Федерации по охране окружающей среды..."). Они касаются общих и взаимосвязанных аспектов биологического природопользования.

Частные правовые акты. Законы отраслевого  применения (о рыбном хозяйстве, или о водных биоресурсах, об охоте и охотничьем хозяйстве и др.; готовятся многие годы, но все еще не доведены до "кондиции", вызывают непримиримые противоречия причастных ведомств); отраслевые, конкретные указы Президента (например, о заповедниках), отраслевые Постановления Правительства, положения о министерствах (ведомствах), утвержденные Правительством.

Следует иметь в виду, что издание  закона только открывает огромную работу по упорядочению правовых аспектов соответствующей сферы и подготовке механизмов их исполнения. Закон "в одиночку" не работает. Нужна целая система подзаконных актов, разрабатываемая и утверждаемая в целях реализации документа более высокого ранга. Например, для того, чтобы полностью "запустить" Закон РСФСР об охране и использовании животного мира от 1982 г. требовалось более 40 постановлений и распоряжений Совета Министров, ведомственных нормативных актов, изменений в статьях кодексов и т.д.

Существенными оперативными документами  правового управления природопользованием служат Указы Президента и Постановления Правительства, учитывающие текущую обстановку и ставящие назревшие задачи. Ту же роль играют целевые программы, научно-технические проекты и т.д.

Административный компонент управления. Во главе системы административного управления природопользованием России находятся Президент РФ, Правительство РФ, администрация субъектов РФ и "особо уполномоченные органы", которые могут меняться в соответствии с административной конъюнктурой. Высшая законодательная власть принадлежит Государственной Думе РФ

.К сожалению, ныне в структуре  аппарата Президента нет штатного  подразделения, обязанного определять стратегию России в сфере охраны природы и природопользования. В США в рамках Исполнительного управления Президента с 1970 г. функционирует на правах вспомогательного и совещательного органа Совет по качеству окружающей среды. Он состоит из председателя и его членов, назначаемых Президентом "с совета и согласия сената". Вспомогательным органом при Совете является Отдел по качеству окружающей среды (Краснова, 1992).

Правительства Федерации и субъектов  Федерации имеют в своем составе  структуры, курирующие охрану природы  и природопользование, но они обычно маломощны и в первую очередь  подвергаются "усекновению" при  очередных реорганизациях.

В структуре Государственной думы и Совета Федерации имеются Комитеты по экологии и природопользованию с общественными советами; к сожалению, их работу нельзя считать вполне эффективной, реально влияющей на государственную политику в сфере экологии и охраны природы.

Начиная с 50-60-х годов минувшего  столетия, природоохранная общественность Советского Союза энергично боролась за создание в правительстве структуры, ответственной за охрану природы и разумное природопользование в стране. В 1998 году, наконец-то, был организован союзно-республиканский комитет по охране природы. С самого начала взгляды на его задачи и функции у различных государственных деятелей и ведущих ученых серьезно различались, поэтому не удивительно, что менее чем за десять лет эта структура подвергалась многочисленным, не всегда обоснованным   реорганизациям. Она то выступала в роли своеобразного  сверхминистерства, с огромными полномочиями, то становилась обычным государственным комитетом с урезанными до предела правами. В целом, однако, влияние Госкомэкологии в стране ощущалось и было явно положительным.  

 Постановлением Правительства  Российской Федерации от 6 июля 2000 года N 495 были произведены изменения в Правительстве, в частности, ликвидирована Госкомэкология, а ее функции переданы Министерству природных ресурсов (МПР). Приказом МПР от 1 октября 2001 года N 675 была утверждена весьма громоздкая  структура министерства, включающая в себя 7 департаментов, 45 управлений, 6 самостоятельных отделов. На одного из первых заместителей Министра были возложены обязанности руководителя службы охраны окружающей природной среды (еще один первый замминистра руководит государственной лесной службой, которая была лишена самостоятельности тем же постановлением правительства).