Современные проблемы реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь

*(24) См.: Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" // Российская газета. 1992. 29 июля.

*(25) См.: Российская газета. 1998. 2 июня.

*(26) См.: Постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. 14 января.

*(27) См.: Российская газета. 1995. 25 января.

*(28) См.: Российская газета. 1997. 12 февраля.

*(29) См.: Российская газета. 1997. 31 июля.

*(30) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921.

*(31) Постановление Конституционного Суда от 27 февраля 2009 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 379.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" в связи с жалобами граждан Ю.К. Гудковой, П.В. Штукатурова и М.А. Яшиной" // Российская газета. 2009. 18 марта.

(32) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2007 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 402, 433, 437, 438, 439, 441, 444 и 445 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.Г. Абламского, О.Б. Лобашовой и В.К. Матвеева" // Российская газета. 2007. 28 ноября.

*(33) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.

*(34) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 50. Ст. 6242.

*(35) См.: Собрание законодательства  Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

*(36) См.: Собрание законодательства  Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.

Право граждан  на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации)*(1)

Правовые возможности  граждан пользоваться природными ресурсами  для удовлетворения своих личных потребностей ранее в теории обозначались как право общего природопользования, осуществляемого бесплатно и  без получения каких-либо разрешений. В современной ситуации интересы населения в сфере пользования  природными ресурсами, являющимися  в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ основой его жизни и деятельности, должны рассматриваться главным образом сквозь призму доступности природопользования.

Право граждан на доступ к природным ресурсам шире права  общего природопользования, поскольку  в него могут быть включены и такие  виды природопользования, которые требуют  получения разрешений и являются платными. Определяющее значение для  квалификации какого-либо интереса граждан  в качестве основания права на доступ к природным ресурсам имеет  личный (не связанный с предпринимательской  деятельностью) характер потребностей. Это могут быть личные потребности  как экологического, преимущественно  рекреационного, характера (осуществляемые без извлечения природных ресурсов из окружающей среды), так и экономического (с извлечением природных ресурсов).

Структурно, с учетом видов  природных ресурсов, представляющих предмет личного потребительского интереса, право граждан на доступ к природным ресурсам включает: 1) право на получение земельных участков для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и дачного строительства (ст. 28, 33 ЗК РФ 2001 г., ст. 1, 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", ст. 3, 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве"); 2) право на добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в границах соответствующих земельных участков и на использование подземного пространства, следующее из права на земельный участок (ст. 19 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах"); 3) право пользования береговой полосой водных объектов и водными объектами общего пользования (ст. 6 ВдК РФ 2006 г.); 4) право на пребывание в лесах, на заготовку и сбор дикорастущих пищевых лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов (ст. 11 ЛК РФ 2006 г.); 5) право на осуществление любительского и спортивного рыболовства (ст. 24 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон о рыболовстве)); 6) право на ведение любительской и спортивной охоты (ст. 14 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об охоте)); 7) право на пользование животным миром в научных, культурно-просветительских, воспитательных, рекреационных и эстетических целях (наблюдение, фотографирование и т.п.) без изъятия объектов животного мира из среды обитания (ст. 44 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире"). Для всех этих видов личного природопользования в той или иной мере характерен признак свободы природопользования, проявляющийся в зависимости от вида природных ресурсов преимущественно либо на стадии возникновения, либо на стадии реализации прав.

В исследовательских целях  виды природопользования могут классифицироваться в зависимости от вида природных  ресурсов, оснований и условий  пользования. С практической же точки  зрения целесообразно обратиться к  тем из них, где возникают наиболее острые проблемы обеспечения свободы  доступа к природным ресурсам*(2).

Общедоступность пользования  береговой полосой водных объектов и водными объектами общего пользования  закреплена в ст. 6 ВдК РФ. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВдК РФ, другими федеральными законами. Названная статья определяет водные объекты общего пользования (общедоступные водные объекты) как поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, но с оговоркой: если иное не предусмотрено ВдК РФ. Иное прямо Кодексом не предусмотрено, однако по смыслу на статус водного объекта как общедоступного может влиять предоставление его в пользование по договору водопользования или по решению органа государственной власти либо органа местного самоуправления.

Учитывая, что цели водопользования  при этом весьма различны (ст. 11 ВдК РФ), может возникать необходимость в тех или иных ограничениях доступа к водным объектам общего пользования, основания наложения которых ВдК РФ не регулируются. В статье 6 ВдК РФ указывается на содержание ограничений водопользования и дается отсылка к иному законодательству: на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ. Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми органом государственной власти субъекта РФ после их согласования с территориальным органом МЧС России, Минприроды России, Минздравсоцразвития России, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства*(3). Использование водных объектов общего пользования осуществляется также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд. Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется гражданам органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также применены иные способы предоставления такой информации.

Гарантией доступности общего водопользования граждан является установление государственной (федеральной) собственности на водные объекты (ч. 1 ст. 8 ВдК РФ). Земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте (подп. 3 п. 5 ст. 27 ЗК РФ). Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Важно, что случаи возможного предоставления таких земельных участков в частную собственность должны быть прямо установлены на уровне федерального закона, и к такого рода положениям не могут быть отнесены общие правила приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, предусматривающие исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков граждан и юридических лиц - собственников зданий, строений, сооружений (п. 1 ст. 36 ЗК РФ), поскольку это исключительное право не абсолютно ввиду наличия у него противовеса, следующего из оговорки "если иное не установлено федеральными законами", и это "иное" установлено самим ЗК РФ в п. 2, 5 ст. 27, а также в п. 2 ст. 15: земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности*(4).

Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности  субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности  субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами (п. 2 ст. 8 ВдК РФ). Учитывая запрет на приватизацию земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 8 ст. 27 ЗК РФ), сфера распространения частной собственности на водные объекты является весьма ограниченной, что в целом обеспечивает право граждан на доступ к водным объектам. Однако в правоприменительной практике встречаются случаи посягательства на государственную собственность и незаконного ограничения доступа к водным объектам общего пользования. Так, по заявлению прокуратуры суд признал недействительным договор аренды земельного участка, заключенный администрацией муниципального образования с гражданином. Под видом земельного участка в аренду фактически был предоставлен водоем, к которому ответчик незаконно ограничил доступ местного населения*(5).

Полоса земли вдоль  береговой линии водного объекта  общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 5 или 20 м (в зависимости от характеристик водного объекта). Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств (п. 8 ст. 6 ВдК РФ*(6)). Реализации этого права служит запрет на приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы (п. 8 ст. 27 ЗК РФ), который, однако, не исключает предоставления земельных участков полосы в пользование. Как показывает практика, данного запрета недостаточно для обеспечения свободного пользования гражданами береговой полосой. Препятствия такому пользованию создаются, во-первых, владельцами строений, расположенных в водоохранных зонах, действия которых могут квалифицироваться как нарушения установленного режима водоохранных зон, прибрежных защитных полос и береговых полос, а во-вторых, пользователями водных объектов и арендаторами примыкающих к воде земельных участков.

Случаи незаконного строительства  в водоохранных зонах имеют массовый характер, и зачастую застройка или специально возведенные ограждения препятствуют доступу населения к водным объектам. Количество административных производств и исков прокуратуры о сносе самовольно возведенных строений весьма значительно. И хотя в ряде случаев принимаются положительные судебные решения о сносе, очень редко такие решения исполняются. На этом фоне, когда не работает общепревентивная функция юридической ответственности, такие правонарушения не имеют тенденции к прекращению или даже статистическому уменьшению, что свидетельствует о неэффективности контрольной, надзорной деятельности и исполнительного производства*(7). Массовым нарушениям прав населения на пользование береговой полосой и водными объектами общего пользования способствовало несогласованное применение норм земельного, водного и иного законодательства, регулирующего пользование земельными участками в пределах береговой полосы. Несмотря на наличие в ВдК РФ прямой нормы о свободе пользования береговой полосой, управленческая и даже судебная практика допускала установление ограничений такого пользования в виде сооружения ограждений*(8) и взимания платы за проход.

Повсеместной является практика ограничения прохода граждан  через платные огражденные пляжи  на морских побережьях. В ЗК РФ не предусматривались какие-либо изъятия из общих правил аренды применительно к земельным участкам, расположенным в пределах береговой полосы. Полагаем, что даже в этом случае не было оснований для неприменения п. 6 и 8 ст. 6 ВдК РФ, которые имеют прямое действие и обладают более высокой юридической силой, чем, например, нормы санитарных правил, определяющие требования к организации пляжей. И вряд ли в условиях наличия специальной нормы в ВдК РФ можно считать пробельным земельное законодательство, поскольку общественные интересы могли и должны были быть защищены путем внесения соответствующих обременений в договоры аренды земельных участков, однако этого не происходило. Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ были внесены поправки в Земельный и Градостроительный кодексы, направленные на защиту общественных интересов. Так, береговые полосы водных объектов общего пользования отнесены к территориям общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (ст. 1 ГсК РФ), и могут включаться в состав зон рекреационного назначения (ст. 35 ГсК РФ). Проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам включены в основную часть проекта планировки территории (ст. 42 ГсК РФ). Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, заключается с пользователем водным объектом при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (вновь введенный п. 3.2 ст. 22 ЗК РФ).

Очевидно, что совмещение интересов населения, бизнеса и  органов местного самоуправления, заинтересованных в передаче в аренду земельных  участков, лежит в плоскости обременения  договоров аренды обязанностью арендатора обеспечить свободный доступ к береговой  полосе и такого урегулирования платности  пользования пляжами, которое предполагало бы возможность взимания с населения  платы не за сам факт входа на пляж, что противоречит вышеприведенным  нормам закона, а только за предоставление дополнительных услуг. Размеры платы могут регулироваться органами местного самоуправления (в случаях распоряжения ими соответствующими земельными участками) как условие договора со стороны арендодателя. Соответственно, априори нелегитимны всевозможные виды платы "за вход", которые устанавливаются не только субъектами предпринимательской деятельности, но иногда и органами власти.

Названным Федеральным законом внесены также поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части дополнения перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов вопросом обеспечения свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. Полагаем, что это надлежит рассматривать как обязанность соответствующих органов муниципальной власти.