Современные проблемы реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь

Можно сказать, что регулирование, осуществляемое путем саморегуляции, т.е. через внутривузовское самоуправление, является одним из относительно самостоятельных видов административно-правового регулирования в управлении высшим образованием.

Определяя публичный характер отношений, складывающих в процессе деятельности образовательной организации, возникающих внутри нее, мы не можем  отрицать, что функционирование высшего  учебного заведения сопровождает целый  комплекс отношений. И надо откровенно признать, что параллельно с управленскими  отношениями возникают и развиваются  трудовые, гражданские и иные отношения, которые неизбежно вплетаются в  многочисленные взаимодействия в рамках осуществления вузом главной  публичной функции - образовательной. Причем реализация данной функции производится персонально через деятельность сотрудников высшего учебного заведения, организующих, в широком смысле, учебный процесс образовательной  организации.

Отношения, возникающие внутри образовательной организации, в  том числе вуза, по нашему мнению, нельзя отнести к корпоративным  отношениям, которые возникают в  организациях, основанных на частной  инициативе.

Заметим, что корпоративные  отношения являются категорией гражданского права, выступают в качестве самостоятельного объекта регулирования и характерны для коммерческих хозяйствующих  субъектов (акционерных обществ, обществ  с ограниченной ответственностью и  т.п.), деятельность которых направлена на удовлетворение корпоративных, частных  интересов, путем реализации основной цели - извлечения прибыли (ст. 50 ГК РФ).

Не будем отрицать, что  деятельность коммерческих организаций  также имеет общеполезные цели, определение  которых, скорее, характеризует их как  соответствующих нормам закона, т.е. не являющихся противозаконными.

Образовательные организации, в широком смысле, преследуют не частные, а публичные цели сообразно  наличию публичного интереса в организации  их деятельности. Последнее обстоятельство с учетом публичного характера образовательного законодательства говорит в пользу наличия в вузе управленческих отношений организационного типа, регулируемого публичным элементом. Организация внутренних связей в вузе может рассматриваться с позиции децентрализованных учреждений, действующих как субъекты публичного права в рамках полученных отдельных управленческих полномочий*(12).

Представляется, что можно  расширить представление о сфере  участников осуществления публичных  функций, включив в нее субъектов  частного права с делегированными  публичными полномочиями. С учетом публичной значимости деятельности высшей школы отдельные категории  сотрудников вуза могут быть наделены публичными правами (полномочиями) и  обязанностями. В первую очередь  это можно отнести к профессорско-преподавательскому составу (ППС) и администрации (ректор, проректор), взаимодействие которых  в рамках организации и обеспечения  учебного процесса в большей степени  отражает публичную сущность внутривузовских отношений. Что касается содержательной части обозначенных в рамках внутривузовского управления проблем, полагаем, что целесообразно рассмотреть вопросы реализации на практике механизмов самоуправления в рамках обозначенных в законодательстве форм и принципов самоуправления.

 

Правовые  контуры баланса управленческой структуры

 

Созданный в начале 90-х  годов прошлого века "правовой вакуум" в сфере регулирования внутренней деятельности высшей школы до сих  пор ничем существенным не заполнен. Современная система внутривузовского управления и ее структура, закрепленная, кстати, нормативно, в настоящий момент неэффективна в аспекте реализации демократии в вузах. Так или иначе, органы самоуправления (ученый совет, конференция, ректорат) находятся в прямом или непосредственном подчинении ректора.

В итоге происходит деформация принципа единоначалия и коллегиальности. При необходимом паритете такой  системы баланс, как правило, смещается  в сторону руководителя вуза, который  сосредоточивает в своих руках  фактическую власть. В некоторых  случаях это является следствием сохранения традиций организационной  культуры университетов, устоявшихся  при довольно длительной практике назначения руководителей образовательных  учреждений вышестоящими государственными органами.

Что касается регулирования  деятельности руководителей высших учебных заведений, можно упомянуть  только утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 695*(13) положение о статусе ректора, в котором, несмотря на его название, правовой статус ректора затронул только элементы стимулирования ректорского корпуса.

Указанный документ определяет социальные гарантии руководителям  вузов и соответствующие этому  обязательства вышестоящих органов (учредителей), а управленческий, административно-правовой статус ректора (права, обязанности, компетенция, ответственность) по смыслу отсылочной нормы постановления должен регулироваться другими документами. Можно добавить только, что в настоящий период положения этого единственного документа "социально-обеспечительной" направленности существенным образом не обновились и даже в частично утратили силу.

Впрочем, проблема отсутствия надлежащего нормативного регулирования  вопросов статуса касается и других органов управления (конференция, ученый совет, ректорат) вузом. Предоставляя существенные полномочия на управление учебным заведением руководителю, законодательство даже не определяет его основной компетенции, ограничиваясь только регламентацией порядка выбора возможных вариантов  избрания или назначения на должность.

С другой стороны, отсутствие такой регламентации не позволяет  четко размежевать управленческую компетенцию единоличного и коллегиальных органов, что также связывает поступательное развитие демократии в образовательных учреждениях.

Через создание авторитетных управляющих советов, которые возьмут  на себя разработку стратегически-нормативных  функций и контрольных функций, усилится практическая реализация демократических  принципов управления вузами. Расширение внутривузовской демократии укрепляет принципы самоорганизации и самоуправления вузами, которыми исторически традиционно отличались университеты, создает действенный механизм существования и развития высшей школы.

Некоторые законодательные  инициативы в сфере регулирования  образования, на наш взгляд, незаслуженно оставлены без внимания. В частности, проект закона "Об университетах" 2003 г. (в настоящее время снят с рассмотрения Государственной Думы), несмотря на ряд законотворческих дефектов, в попытке "обогатить" преставление о статусе вузов предлагал интересные идеи, касающиеся развития элементов внутривузовского самоуправления. Структура органов самоуправления и управления, в отличие от действующей в законодательстве, представлялась более широко и отвечала демократическим началам. В числе обязательных элементов организационной структуры предусматривались университетская конференция, ученый совет, ректор, ректорат, бюджетная и ревизионная комиссии, органы студенческого самоуправления, попечительский совет.

 

Централизация и децентрализация: новые векторы  и нормотворческая практика

 

Сегодня можно обнаружить две противоположные тенденции  в сфере внутривузовского управления и саморегулирования, которые, как ни странно, получают официальное закрепление в законодательстве.

Эффективность использования  бюджетных ресурсов и публичной  собственности требует развития механизмов финансово-экономической  самостоятельности системы организаций  социального сектора, которые отчасти  нашли отражение в Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"*(14) и ряде иных нормативных документов. Законом, в частности, определяется структура органов управления автономным учреждением, полномочия единоличных и коллегиальных органов, их разумное соотношение, определяющие в целом принципы корпоративной организации управления с элементами общественного участия. Следует, однако, констатировать, что автономные учреждения, даже с учетом предоставления значительного объема самостоятельности, не получили полноценного развития в социальной сфере. Реформы государственного сектора экономики в настоящий период определяют альтернативные варианты, состоящие в появлении типологии учреждений, и, в частности, введенного в обиход Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 8З-ФЗ*(15) бюджетного учреждения.

Следуя нормотворческой  практике и перспективе значительного  преобладания среди юридических  лиц в высшем образовании бюджетных  учреждений, полагаем, что не лишним было бы появление закона "О бюджетных  учреждениях"*(16), отражающего, по примеру автономных учреждений, элементы управленческой структуры, адекватные современным методам регулирования деятельности в условиях рыночного хозяйства.

Мы уже предлагали структуру  органов и функциональный принцип  ее построения в вузе, учитывающий  особенности направлений внутренней деятельности образовательного учреждения*(17). Однако, как отмечено выше, развитие самостоятельности вузов, критерием которой сегодня выступает степень их автономии, идет параллельно с процессами усиления централизации и концентрации власти государственных органов в учебном заведении. Решающее значение приобретают административные методы с использованием инструментов непосредственного управления со стороны вышестоящих органов или учредителей.

В качестве примера можно  привести Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете"*(18), определяющий контуры статуса вузов. Симптоматично, что легализация деятельности указанных вузов восприняла практику создания государственных корпораций и компаний, статус которых определяется специальными законами*(19), скорее, в силу значимости возлагаемых на эти структуры функций. В большей степени такие структуры напоминают "квазипубличные" организации, совмещающие статус органа публичной власти (выполняющего управленческие функции) и учреждения. Данное обстоятельство может служить единственным, на наш взгляд, объяснением потребности издания соответствующего закона, персонально определяющего правовое положение МГУ и СПбГУ в системе высшей школы.

Одним из примеров "вмешательства" государства во внутреннюю жизнь  образовательного учреждения, закрепленных законом об МГУ и СПбГУ, выступает  безальтернативный порядок назначения ректоров соответствующих вузов (п. 5 ст. 2 Закона). Такая ситуация имеет тенденцию к закреплению. Практику срочных трудовых контрактов с руководителями подведомственных учреждений активно используют власти многих регионов и органов местного самоуправления.

Общая тенденция централизации  может быть обнаружена и в регулировании  деятельности Российской академии народного  хозяйства и государственной  службы при Президенте Российской Федерации, образованной указом Президента РФ от 20 сентября N 140*(20). Несмотря на то что Устав академии*(21) предусматривает выборный порядок занятия должности ректора вуза, некоторые элементы статуса вузов совпадают. В частности, п. 92 Устава предусматривает согласование кандидатуры на должность ректора с Администрацией Президента Российской Федерации и Аттестационной комиссией Правительства Российской Федерации. Это является существенным ограничением внутривузовской автономии и сдерживает демократизацию высшей школы.

Считаем, что необходимо совершенствование регулирования  внутривузовских отношения и развитие необходимых принципов управления в рамках образовательной организации. Законодательно следует определить адекватные публичной функции статус и механизм управления вузом, структуру органов управления и самоуправления вуза. Развития требует и институт ректора, соотношение его статуса с другими органами управления (президентом, ученым советом и т.п.) высшего учебного заведения.

 

Библиографический список:

 

1. Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003.

2. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. N 3.

3. Бельский К.С., Зайцева Л.А. Педагогический процесс в системе образовательных правоотношений // Юридическое образование и наука. 2009. N 2.

4. Брэбан Г. Французское административное право / Под ред. С.В. Боботова; пер. с фр. Д.И. Васильева, В.Д. Карповича. М.: Прогресс, 1988.

5. Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. 2007. N 12.

6. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Политиздат, 1973.

7. Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М. 2010.

8. Каплюк М.А. Административно-правовой статус федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007.

9. Кирилловых А.А. Административно-правовое регулирование управления в высшем образовательном учреждении // Административное и муниципальное право. 2008. N 12.

10. Пилипенко А.Н. Публичность образования во Франции // Журнал российского права. 2008. N 7.

11. Публичные и частные  интересы в российском законодательстве: Сб. по материалам научно-практической  конференции / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2005.

12. Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. N 5.

13. Maurer H. Allgemeines Verwal-tungsrecht. Munchen, 1997. § 3. Rn. 6-11, § 17.

 

A.A. Кирилловых,

юрисконсульт Вятской  государственной сельскохозяйственной академии,

преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических  связей,

экономики и права (Кировский  филиал)

 

"Образование и право", N 7, июль 2011 г.

 

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Не случайно в современной  науке договор рассматривается  как важный регулятор общественных  отношений, в том числе, в  публичной сфере. См.: Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. N 5. С. 28-35.

*(2) См.: Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. N 3. С. 16.

*(3) См.: Публичные и частные  интересы в российском законодательстве: Сб. по материалам научно-практической  конференции / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2005.

*(4) См.: Брэбан Г. Французское административное право / Под ред. С.В. Боботова; пер. с фр. Д.И. Васильева, В.Д. Карповича. М.: Прогресс, 1988. С. 87.

*(5) Maurer H. Allgemeines Verwatungsrecht. Munchen, 1997. § 3. Rn. 6-11. § 17.

*(6) См.: Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. 2007. N 12.

*(7) См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Политиздат, 1973. С. 34.

*(8) Каплюк М.А. Административно-правовой статус федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 10.