Современные проблемы реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь

*(9) Пилипенко А.Н. Публичность образования во Франции // Журнал российского права. 2008. N 7.

*(10) Категории "общественный  коллектив" в большей степени  соответствует обобщающее понятие  "организация", которое шире  понятия юридического лица.

*(11) Бельский К.С., Зайцева Л.А. Педагогический процесс в системе образовательных правоотношений // Юридическое образование и наука. 2009. N 2.

*(12) См. подробнее: Административное  право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 58-72.

*(13) Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 695 (ред. от 10 марта 2009 г.) "Об утверждении Положения о статусе ректора государственного высшего учебного заведения Российской Федерации федерального подчинения" // СЗ РФ. 1996. N 40. Ст. 4647.

*(14) СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

*(15) См.: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

*(16) Некоторые авторы предлагают  принять федеральный закон "О  государственных и муниципальных  учреждениях", комплексно регулирующий  управление этими юридическими  лицами. См.: Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 139, 140.

*(17) См.: Кирилловых А.А. Административно-правовое регулирование управления в высшем образовательном учреждении // Административное и муниципальное право. 2008. N 12.

*(18) СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418.

*(19) См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии"; Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и т.п.

*(20) См.: Указ Президента РФ от 20 сентября 2010 г. N 1140 "Об образовании Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 39. Ст. 4925

*(21) См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. N 1178 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации".

Проблемы  реализации права на социальное обеспечение  семьями, имеющими детей, в Российской Федерации

Статья посвящена проблемам  реализации права на социальное обеспечение  семьями, имеющими детей. Анализируя международные  правовые нормы, российское законодательство о социальном обеспечении, практику Конституционного Суда РФ, автор выявляет проблемы правового регулирования  и предлагает пути их решения.

Право на социальное обеспечение  признается одной из общечеловеческих ценностей в цивилизованном обществе. Оно неразрывно связано с правом человека на жизнь, ведь социальное обеспечение - единственная гарантия права на жизнь  для людей, которые в силу различных, как правило, не зависящих от их воли причин утратили источник средств к существованию.

Право на социальное обеспечение  закреплено в основных международных  актах. Всеобщая декларация прав человека, провозглашая право каждого человека как члена общества на социальное обеспечение (ст. 22), устанавливает, что семья выступает естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства (ст. 16). Особо подчеркивается, что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой (ст. 25). Кроме того, Декларация закрепляет, что каждый человек вправе получить такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от лица обстоятельствам.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированный Российской Федерацией, гласит: "Семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании... Особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов. В течение этого периода работающим матерям должен предоставляться оплачиваемый отпуск с достаточными пособиями по социальному обеспечению. Особые меры охраны и помощи должны приниматься в отношении всех детей и подростков без какой бы то ни было дискриминации по признаку семейного происхождения или по иному признаку. Дети и подростки должны быть защищены от экономической и социальной эксплуатации".

В совокупности эти положения  можно трактовать как признанную на международном уровне обязанность государства оказывать всемерную поддержку семье, пока она выполняет функцию по воспитанию детей. Подобный подход не позволяет рассматривать социально-экономические меры по поддержке семьи как "вмешательство в личную жизнь семьи", что критикуется рядом исследователей. Международные правовые акты не случайно провозглашают семью естественной и основной ячейкой общества и гарантируют ей защиту со стороны общества и государства, ведь семья выполняет исключительные по значимости функции.

А.Г. Вишневский выделяет следующие функции семьи: экономическая (получение средств к существованию семьи); демографическая (обеспечение воспроизводства населения, создания и сохранения человеческих ценностей); социально-культурная (социализация личности и социальный контроль над поведением человека); социально-психологическая (реализация индивидуальных потребностей и стремлений человека, снятие эмоционального напряжения)*(1).

В условиях кризиса экономической, социальной и политической сфер 90-х гг. XX в. российская семья адаптировалась к изменениям путем трансформации присущих ей функций. Этот период ознаменовался постепенным разрушением института семьи как первичной ячейки общества: росло число разводов и неполных семей; распространились нетрадиционные сексуальные связи, феминизм, негативное отношение к браку. Деградация института семьи, материнства (отцовства), ослабление семейных связей вызвали устойчивую тенденцию к дефамилизации в обществе. Ячейка общества в России становится все малочисленнее: в среднем на 10 семей в стране приходится 32 человека. Лишь 6,6% семей имеют трех и более детей, абсолютное их большинство живет в стесненных финансовых и жилищных условиях. "Бичом" российского института семьи стали разводы: на протяжении жизни всего двух поколений их коэффициент увеличился в пять раз это наивысший показатель в истории страны. Каждая седьмая семья сегодня - неполная*(2). В этой ситуации главными задачами государства становятся укрепление института семьи, повышение его социальной ценности, в том числе при помощи мер социального обеспечения.

Конституция РФ гласит, что  в стране обеспечивается государственная  поддержка семьи, материнства, отцовства  и детства, устанавливаются пособия  и иные гарантии социальной защиты (ч. 2 ст. 7), каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, определенных законом (ч. 1 ст. 39), материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38). При этом современное отечественное законодательство не содержит конкретных гарантий уровня социального обеспечения, адресованного семье с детьми и позволяющего достойно содержать и воспитывать детей.

В Концепции демографической  политики РФ на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351*(3), приводятся тревожные данные о демографической ситуации в нашем государстве: во второй половине прошлого века в России ежегодно рождались 2-2,5 млн. детей, умирали 1-1,5 млн. человек. С 1992 г. началось стабильное сокращение численности населения. В течение последних 15 лет в России ежегодно умирали более 2 млн. человек, что в расчете на 1000 человек в 2 раза больше, чем в европейских странах и США, и в 1,5 раза больше, чем в среднем в мире, а ежегодно рождались в этот период 1,2-1,5 млн. человек. Показатель младенческой смертности примерно в 2 раза выше, чем в развитых европейских странах, Канаде и США. В Концепции отмечается, что на рождаемость отрицательно влияют: низкий денежный доход многих семей, отсутствие нормальных жилищных условий, современная структура семьи (ориентация на малодетность, увеличение числа неполных семей), тяжелый физический труд значительной части работающих женщин (около 15%), условия труда, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, низкий уровень репродуктивного здоровья, высокое число абортов. Е.Г. Азарова справедливо утверждает, что эти "негативные явления свидетельствуют о нарушении конституционных положений и международных требований, а также норм действующего законодательства о социальных правах человека. Они должны преодолеваться безотносительно к тому, нуждается или не нуждается Россия в увеличении численности населения"*(4).

Право социального обеспечения обладает средствами воздействия на процессы рождаемости и продолжительность жизни населения в рамках правового регулирования социальной защиты граждан, имеющих детей. Более того, значение социального обеспечения семей с детьми возрастает из-за низкого размера оплаты труда и, как следствие, парадоксальной ситуации, когда зачастую двое работающих не могут прокормить двоих детей*(5). В этом контексте актуальным представляется исследование проблем реализации права на социальное обеспечение семьями, имеющими детей.

С.И. Кобзева очень точно характеризует ситуацию в сфере социального обеспечения: "Отмена прав, скорее, осуществляется не прямо, путем отрицания их признания и защиты, а путем их умаления, т.е. принижения, необоснованного ограничения их объема, действия по кругу лиц, во времени и пространстве, сокращения гарантий их обеспечения и защиты либо создания таких процессуальных процедур и механизмов, которые могут свести на нет само право"*(6).

Примером ограничения  права на социальное обеспечение  выступает ужесточение условий  получения пособий по временной  нетрудоспособности лицами, осуществляющими  уход за детьми в случае их болезни. С принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством"*(7) российское законодательство впервые ограничило период выплаты пособия во время ухода за больным ребенком в возрасте до 7 лет; теперь пособие выплачивается не более чем за 60 календарных дней в году по всем случаям ухода за этим ребенком. Прежнее законодательство предусматривало выплату пособия по временной нетрудоспособности за весь период ухода. В случаях ухода за больным ребенком в возрасте от 7 до 15 лет пособие выдается, как и ранее, до 15 календарных дней, но продолжительность выплаты пособия по всем случаям ухода за этим ребенком в течение календарного года ограничена 45 календарными днями. Кроме того, появилось ограничение сроков выплаты пособий в случае ухода за ребенком-инвалидом в возрасте до 15 лет, которое составляет 120 календарных дней в году по всем случаям ухода за этим ребенком. Прежние правовые нормы не содержали ограничения срока выплаты пособия по уходу за ребенком-инвалидом, не достигшим 18 лет. На наш взгляд, эти ограничения ущемляют права граждан, имеющих детей, и приведут к росту числа хронических заболеваний детей и подростков, поскольку родителей вынуждают приступать к работе, лишая средств к существованию в виде пособия, независимо от того, выздоровел ребенок или продолжает болеть. Кроме того, эти ограничения не учитывают объективных реалий развития российского общества (спад рождаемости, высокий уровень детской смертности, рост хронических заболеваний, низкая продолжительность жизни).

Громоздкие и непродуманные  процедуры, установленные законодателем, подчас делают реализацию права на социальное обеспечение практически  неосуществимой. К примеру, гражданину М.А. Ермолову работодатель отказал в оплате листка нетрудоспособности по уходу за здоровым ребенком (сыном в возрасте до одного года), выданного ему в связи с болезнью и стационарным лечением супруги. Законодательство о социальном обеспечении действительно не предусматривает такого основания назначения пособия, как уход за здоровым ребенком. Следовательно, отказ правомерен. Но как это согласуется с конституционными положениями о государственной поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, о равенстве прав и обязанностей родителей по воспитанию детей и заботе о них? Этот вопрос был поставлен перед Конституционным Судом РФ*(8). По законодательству отцу ребенка на период болезни супруги нужно было оформить отпуск по уходу за ребенком до полутора лет, прервав соответствующий отпуск матери. Как отмечает Конституционный Суд, "такая процедура, сама по себе требующая организационных и временных затрат, в ряде случаев не может быть доведена до завершения (например, если мать тяжело больна или находится на лечении в стационаре) и, следовательно, не может гарантировать в полной мере защиту интересов семьи и ребенка, что, в свою очередь, означает невозможность осуществления в полном объеме конституционных прав на заботу о детях и их воспитание, а также на социальное обеспечение для воспитания детей". Для устранения процедурных препятствий на пути реализации права на социальное обеспечение необходимо совершенствование правового регулирования.

Низкие размеры пенсий и пособий - "бич" российской системы  социального обеспечения. Семьи  с детьми, особенно неполные, составляют значительную долю нуждающегося населения  России, а в сельской местности, где  нередко отсутствует возможность  трудоустройства родителей, детские  пособия выступают основным источником средств к существованию. На государственную поддержку граждан этой категории направлены детские пособия. До 1 января 2005 г. они регулировались на федеральном уровне, сейчас порядок и условия их назначения определяются законодательством субъектов РФ. Региональные власти вправе сузить круг его получателей и выплачивать пособие в размере, посильном для бюджета субъекта РФ.

Типичный получатель ежемесячного пособия на ребенка в возрасте до 16 лет (учащегося - до 18 лет) - семья со среднедушевым доходом, не превышающим величину прожиточного минимума в субъекте РФ. При установлении права на ежемесячное пособие на ребенка нуждаемость оценивается лишь формально: данные, указанные родителями в заявлениях о назначении пособий, подлежат выборочной проверке. Большинство субъектов Российской Федерации законодательно закрепили прежде существовавшую в федеральном законодательстве дифференциацию размеров пособий на базовый и повышенный (на детей одиноких матерей, на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, на детей военнослужащих по призыву). Однако пропорции повышения пособий по категориям различны. В некоторых регионах размер пособия различается в зависимости от количества детей в семье (Республика Чувашия, Рязанская и Ярославская области) или от их возраста (Ямало-Ненецкий автономный округ, Томская, Ленинградская, Магаданская области, Санкт-Петербург, Республика Коми).