Современные проблемы реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь

*(5) URL: http://genproc.gov.ru/news/news-74105/ (дата обращения: 09.11.2011).

*(6) Это право граждан сохранено в проекте федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст. 288).

*(7) Федеральной службой судебных приставов РФ разработаны Методические рекомендации по исполнению судебных актов о сносе самовольно возведенных строений (см.: Бюллетень ФССП РФ. 2012. N 2).

*(8) См., например, определение ВАС РФ от 5 августа 2010 г. N ВАС-7095/10 по делу N А32-38708/2009-15/550.

*(9) См. постановления Правительства РФ от 12 марта 2008 г. N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования", от 14 апреля 2007 г. N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона".

*(10) Утверждена постановлением Правительства РФ от 12 марта 2008 г. N 165.

*(11) Решение ВС РФ от 11 августа 2009 г. N ГКПИ09-678.

*(12) Любительская и спортивная охота осуществляется и на особо охраняемых природных территориях, которые формально не отнесены к какому-либо виду охотничьих угодий.

*(13) См.: Чкаников М. Охотник ступил на тропу рыбака // Российская газета. Столичный выпуск. 2011. 19 апр.

*(14) См. примерную форму охотхозяйственного соглашения (п. 8.2.7), утвержденную приказом Минприроды России от 31 марта 2010 г. N 93.

 

 

Регулирование управленческих отношений в вузе: природа и проблемы форм реализации

 

В статье обоснован публичный  характер отношений, возникающих в  вузе; показаны проблемы реализации принципов  управления вузом в действующем  законодательстве и практике образовательных  организаций.

 

Субъекты  государственного управления в высшей школе

 

Целенаправленное развитие организаций образования, имеющих  преимущественно форму учреждений, связывается с активным внедрением экономических методов регулирования их деятельности как в отношениях с публичными субъектами - непосредственным учредителями, иными органами государственной власти и местного самоуправления, так и с частными лицами - гражданами и организациями. Замена директивных указаний в деятельности вузов, характерных для советской высшей школы, связана, в том числе, с внедрением нормативных и договорных регуляторов*(1).

Внедрение в практику государственного управления регулятивных инструментов существенно влияет на деятельность организаций социальной отрасли, получающих статус самостоятельного субъекта права. Присущие советскому периоду объекты  в настоящий период являются полноправными  субъектами управления с присущими  им элементами: правами, обязанностью и ответственностью. В публичной  сфере регулирование субъектов  осуществляется с помощью административного  права - традиционной отрасли, обслуживающей  управленскую деятельность.

Процесс управления на различных  уровнях связывается с перераспределением публичных функций, и субъектом  их выполнения становятся не только публичные  органы, но и учреждения.

Регулирование высшей школы  как особого феномена и института  в образовании, тем не менее, представляет некоторые трудности, определяемые сферой, с которой соприкасается  образовательная организация в  повседневной деятельности.

Вуз как система определенных взаимосвязей характеризует их "внешнюю" и "внутреннюю" стороны. В первом случае это отношения власти и  подчинения, формируемые посредством  выполнения возложенных на образовательную  организацию публичных функций, а во втором - сфера реализации автономии  частного субъекта, где образовательная  организация действует как равноправный партнер. Причем такое разграничение  имеет весьма тонкую грань, поскольку  публичные и частные интересы в образовании нередко переплетаются. Однако природа и форма некоторых  взаимоотношений образовательной  организации могут быть разными, определяемыми статусом собственника-учредителя.

Разрешение проблемы природы  отношений внутри вуза имеет не только теоретический, но и прикладной характер, позволяющий определить сферу применимых методов регулирования и перспективы  развития образовательного законодательства.

В то же время, являясь субъектом  управления, учебное заведение вправе определять допустимые методы достижения возложенных на него задач, с точки  зрения экономических, культурных и  территориальных особенностей наиболее эффективные условия свей деятельности. Необходимо рассмотреть категорию  субъекта административного права  применительно к сфере образования  с учетом параметров локального уровня образовательной организации.

Как полагает Д.Н. Бахрах, "субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения"*(2).

Несмотря на приоритет  публичных интересов, в деятельности органов и учреждений не отрицается наличие некоторых частных, которые  при этом не изменяют публичных качеств таких субъектов (например, в процессе оказания государственных услуг)*(3). Не случайно зарубежные ученые признают возможную эффективность децентрализации государственного управления в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведения единой государственной политики*(4).

Если субъект публичного управления действует в частноправовой форме для непосредственной реализации публичной задачи, то, по мнению ряда авторов, в данном случае должно применяться  административное частное право (Verwal-tungsprivatrecht)*(5).

Характерной чертой административного  частного права является расхождение  формы деятельности субъекта публичного управления (частноправовая) с целью  его деятельности (публично-правовая), что приводит, по мнению А.Ф. Васильевой, к "сосуществованию" частного и публичного права*(6).

В связи с этим доктрина французского публичного правопорядка признает возможность публичных  отношений с субъектом частного административного права. Не случайно во Франции при осуществлении публичных функций в сфере управления могут участвовать за вознаграждение частные организации, что позволяет выделять публичную и частную административно-правовую деятельность*(7). Примечательно, что опыт Франции связан с высокой степенью централизации высшего образования, что нередко ведет к отождествлению образовательного учреждения с органом государственной службы, и в отдельных исследованиях даже предлагается наделить преподавателя статусом госслужащего, выполняющего от имени государства властно-распорядительные и контрольные функции в отношении студентов*(8).

Следует, полагаем, весьма осторожно  относиться к повсеместному внедрению  такой практики на российской почве. Фундаментальные, исторически традиционные принципы организации вузов определяют значительное влияние университета на развитие общества и государства. В то же время публичные интересы в сфере образования не могут быть в ближайшее время обеспечены без публичного элемента в деятельности высших учебных заведений.

Таким образом, следует, на наш  взгляд, отталкиваться от целей создания образовательной организации, которые  формируют задачи ее деятельности. Задачи, реализуемые образовательными организациями в сфере их деятельности, имеют публичный характер и могут  быть определены как общественно  значимые вопросы, решение которых  возложено на организацию для  достижения целей ее функционирования. Следовательно, основная природа отношений  внутри образовательного учреждения публичная  и является определяющей для всей палитры взаимосвязей в рамках локальной  организации юридического лица.

 

Самоуправление  между публичными и частными интересами

 

Если в российской правовой концепции образования делаются попытки рассматривать его будущее  через гармонизацию публичных и  частных интересов, то французская  модель образования основана на категории  всеобщего интереса. Эти концепции  отражают разные взгляды на демократию: либеральный, в основе которого лежит индивидуальная свобода, и социальный, основой которого является всеобщий общественный интерес*(9).

Сугубо либеральный, или  социальный, подход не может отражать направления развития демократии управления в высшей школе. Принципы государственной  политики, выраженной в образовательном  законодательстве, определяют обеспечение  образования как одну из важнейших  функций государства, что показывает приоритеты развития Российской Федерации. Поиск разумного баланса между  автономией и демократией является основной, если не главной задачей, которую предстоит решать в современных  условиях развития высшей школы.

Рассмотрение внутривузовских отношений как административных, властных, управленческих возможно в контексте действующего законодательства.

Во-первых, сфера образования - это особая область общественных отношений, где всегда присутствовал  государственный, а значит публичный, общественный интерес. Не случайно государственно-общественный характер управления образованием был  воспринят и нашел закрепление  в образовательном законодательстве (ст. 3 Закона об образовании).

Одновременно связь целей, назначение, функции образования  с общественно значимыми целями, институтами позволяет утверждать, что управление образовательными учреждениями и, следовательно, его правовая основа носят публичную направленность, затрагивающую, определяющую права  и законные интересы весьма большого числа граждан. В основу управления образованием положен приоритетный конституционный принцип признания, соблюдения и защиты государством прав и свобод человека и гражданина. В этих правоотношениях выражается не только личный и общественный, но и государственный интерес. Более  широкий взгляд позволяет видеть в этих правоотношениях отражение  образовательной политики государства. Причем последнее обстоятельство говорит  в пользу публичной основы построения внутривузовских управленческих связей.

Массив образовательного законодательства традиционно рассматривался как составная часть административного  права, в течение длительного  времени в образовании были распространены и сообразные публичному порядку  формы регулирования образовательной  деятельности.

В рассматриваемой сфере, на наш взгляд, отсутствуют принципы регулирования, традиционные для частных  отраслей (например, диспозитивности, автономии воли).

Управленческие отношения  в вузе возникают внутри структурно дифференцированного целого, которым является общественный коллектив*(10), наделяемый административной правоспособностью в рамках организационного единства юридического лица. Например, факультет не юридическое лицо, но обладает административной правоспособностью. Формы реализации управленских отношений могут присутствовать в низших организационных ячейках, в том числе на кафедрах как линейных подразделениях вузов. Вряд ли можно отрицать обязанность преподавателя принимать участие в жизни кафедры, присутствовать на ее заседаниях и исполнять поручения, полученные от заведующего, хотя непосредственно это не связано с трудовыми обязанностями преподавателя.

Тем не менее надо признать, что взаимоотношения сотрудника и администрации вуза нередко могут носить характер трудовых отношений. Но даже в этом случае трудовые отношения существуют параллельно с управленческими отношениями, поскольку, например, порядок избрания на должности профессорско-преподавательского состава строго регламентирован как административная процедура и ее прохождение претендентом не зависит от усмотрения преподавателя или администрации. Такие же взаимосвязи административного (публичного) характера существуют в рамках организации учебного процесса в широком смысле, куда включается создание оптимальных условий для работы профессорско-преподавательского состава.

Кроме того, даже назначение администрации государственных  и муниципальных вузов может  рассматриваться как элемент  структуры государственного управления.

Наконец, в рассматриваемой  сфере, на наш взгляд, отсутствуют  принципы регулирования, традиционные для частных отраслей (например, диспозитивности, автономии воли и  т.п.).

Во-вторых, неверно связывать  управление лишь с административными  методами воздействия, поскольку все  большую роль в управлении образовательными учреждениями играют методы координации, а не субординации.

Меняется природа построения отношений высшей школы и государства, которое осуществляет в отношении  вузов не управление, а государственное  регулирование их деятельности. Непосредственное управление и даже руководство деятельностью образовательных учреждений было характерно для советского периода, когда применялись адекватные используемому методу инструменты - директивные письма, телеграммы, указания и т.п.

То же самое можно отнести  и к деятельности негосударственной  высшей школы. "Административно-правовое начало" является стержневым и в  их деятельности. Это начало выражено в ряде правовых нормативных актов, принятых на федеральном уровне. К  ним относятся, помимо системообразующих  законодательных актов, ГОС ВПО - акты, которые свидетельствуют об императивном государственном участии  в образовательной деятельности любого вуза независимо от организационно-правовой формы. Эти акты отражают требования общества и государства к каждому  высшему учебному заведению, чтобы  педагогическая деятельность в нем  осуществлялась на должном профессиональном уровне и в соответствующих формах.

Это государственное участие  дополняет государственный контроль, который распространяется на все  высшие учебные заведения - государственные, муниципальные, негосударственные (частные)*(11).

Отсюда следует также, что образовательные учреждения, в том числе основанные на публичной  форме собственности, не рассматриваются  уже в качестве объектов управления, а являются его непосредственными  субъектами в рамках обратных управленских связей с собственниками (учредителями). В современный период в качестве тенденции развития взаимоотношений  между государством и вузами в  рамках регулирования высшего образования  можно отметить переход от управления деятельностью к управлению процессами.

В-третьих, внутривузовское управление рассматривается как один из уровней управления, который вытекает из действующей системы управленских методов. В рамках внутривузовского управления используются современные инструменты, характеризующие управленческие связи высшей школы и государства, прежде всего регулирование и саморегулирование.