Современные проблемы реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь

Следующим шагом законодателя в направлении обеспечения общественных интересов было бы установление четких оснований административной ответственности  лиц, препятствующих доступу граждан  к береговой полосе и водным объектам общего пользования.

Статья 7.8 КоАП РФ об ответственности  за самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта утратила силу. Статья 7.6 КоАП РФ дает возможность привлекать к ответственности за самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий. Условия об обеспечении названных интересов населения должны быть включены в договоры пользования водными объектами и определены в решениях о предоставлении водных объектов в пользование. Подготовка договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта, его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, в случаях, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъекта РФ*(9). Если использование водного объекта в заявленных целях (в их числе - использование акватории для рекреационных целей) приведет к ущемлению прав и нарушению интересов других водопользователей, в предоставлении водного объекта в пользование должно быть отказано. Под "другими водопользователями" должны подразумеваться также и лица, осуществляющие общее водопользование в силу ст. 6 ВдК РФ. Обязанность водопользователя не нарушать прав других водопользователей, осуществляющих совместное с ним использование этого водного объекта (п. 19 Формы примерного договора водопользования*(10)), должна быть дополнена обязанностью не ограничивать свободное пользование акваторией водного объекта гражданами.

Норма об ответственности  за использование прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности (ст. 8.42 КоАП РФ) должна быть дополнена указанием на нарушение доступа граждан к береговой полосе, поскольку действующая диспозиция имеет преимущественно природоохранную направленность (особенности правового режима водоохранных зон и прибрежных защитных полос установлены ст. 65 ВдК РФ) и в целом не охватывает буквально такого варианта поведения. Только требования закона об обеспечении свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе как условия заключения с водопользователем договора аренды земельного участка (п. 3.2 ст. 22 ЗК РФ) недостаточно для привлечения к ответственности конкретного субъекта: для этого в число ограничений пользования земельным участком должны быть включены обязанности по недопущению возведения каких-либо препятствующих сооружений - как применительно к договорам аренды, так и к документам, удостоверяющим иные виды ограниченных вещных и других прав на земельные участки. В противном случае должна применяться непосредственно ст. 6 ВдК РФ, которая, как показывает судебная практика, может и не применяться, что дает повод к устранению таким путем какой-либо реальной или мнимой конкуренции норм.

Кроме того, положение о  запрете приватизации береговой  полосы (п. 8 ст. 27 ЗК РФ) может быть дополнено указанием на возможность предоставления земельных участков в ее пределах только в целях, совместимых с назначением береговой полосы, которое обозначено в п. 6 и 8 ст. 6 ВдК РФ.

По экспертным оценкам (официальных  данных не существует ввиду отсутствия системы учета), сегодня любительским рыболовством занимается от 15 до 25 млн. россиян, поэтому данный вид природопользования надо рассматривать в числе основных прав общего природопользования граждан. В процессе любительского и спортивного рыболовства реализуются разнообразные потребности граждан в общении с природой, отдыхе, спорте, добывании водных биоресурсов для потребления, что придает этим видам экологических интересов большую социальную значимость.

Согласно ст. 24 Закона о рыболовстве граждане вправе осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно, если иное не предусмотрено этим Законом. Любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников. На рыбопромысловых участках, предоставленных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на основании договоров для организации любительского и спортивного рыболовства, граждане осуществляют лов при наличии путевки - документа, подтверждающего заключение договора возмездного оказания услуг в области любительского и спортивного рыболовства. Услуги в области любительского и спортивного рыболовства оказываются гражданам на основании договоров возмездного оказания услуг в соответствии с гражданским законодательством.

После внесения Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 420-ФЗ изменений и дополнений в ст. 24 Закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", направленных на регулирование отношений, возникающих в связи с осуществлением любительского и спортивного рыболовства на рыбопромысловых участках (ранее - культурные рыбные хозяйства), осложнился доступ населения к местам традиционной рыбной ловли, что вызвало социальные протесты, выразившиеся в публичных акциях со стороны рыболовов-любителей. Реализация права на любительское рыболовство поставлена в зависимость от приобретения путевки, что лишает граждан, не желающих пользоваться услугами организаторов, возможности рыбачить бесплатно. К тому же пользователи рыбопромысловых участков далеко не всегда оказывают те услуги, которые предполагаются с их стороны по договору оказания услуг, оформляемому в виде путевки. Если еще иметь в виду и то, что рыболовы-любители не представляют собой некоего однородного сообщества с одинаковыми интересами и представлениями о качестве рыбалки как вида отдыха, то можно констатировать, что в данной сфере природопользования сложился довольно серьезный конфликт, в котором сталкиваются интересы различных социальных групп: граждан, заинтересованных в осуществлении бесплатного рыболовства на водных объектах общего пользования и не готовых заключать договоры; граждан, заинтересованных в получении качественных услуг и готовых за них платить; организаторов рыболовства, предпринимателей, стремящихся к доходности своей деятельности.

Новая норма Закона о рыболовстве - "на рыбопромысловых участках любительское и спортивное рыболовство осуществляется гражданами при наличии путевки" (ч. 5 ст. 24) - на практике рассматривается как основание для возложения обязанностей на граждан приобретать путевки во всех случаях, в том числе когда они не нуждаются в услугах организаторов рыбной ловли и хотели бы осуществлять ее на закрепленных участках бесплатно. То есть реализация субъективного права граждан связывается с фактом приобретения путевки, которая по своему юридическому значению является только формой (способом заключения или оформления) договора возмездного оказания услуг.

Гражданин не может обременяться обязанностью заключения договора об оказании услуг, поскольку это не соответствует принципу свободы  договора и равенства сторон. Лица, желающие осуществлять любительское рыболовство, имеют право выбора места на водных объектах общего пользования и возможного варианта своих действий: либо ловить рыбу с привлечением чьих-либо услуг, либо без такого привлечения. При  этом невостребование таких услуг не может ограничивать установленное законом право на свободную и бесплатную рыбную ловлю. С позиции же организаторов любительского рыболовства на рыбопромысловых участках нужно иметь в виду, что они затрачивают определенные средства на содержание участка (проводят донно-очистные работы, запускают в водоем рыбу). В этом смысле запрет свободного рыболовства на участке выглядит уже не как "продажа" права на лов рыбы, являющейся, как правило, федеральной собственностью, право распоряжения которой не может принадлежать субъектам предпринимательской деятельности, а как реализация ими своего законного интереса - получать посредством продажи путевок компенсацию производимых затрат.

В путевке концентрируются  публично-правовые и частно-правовые аспекты возникающих правоотношений. Право граждан на бесплатное и свободное любительское рыболовство следует прямо и непосредственного из федерального закона, и никакого дополнительного этапа на пути к реализации этого права в виде наделения им посредством продажи путевок быть не может, в рамках гражданско-правовых отношений невозможно наделение субъекта правом публичного характера, закрепленным в законе. Поэтому нельзя согласиться с той правовой оценкой путевки, которая наделяет этот документ несвойственными договору функциями и которая была дана, например, Верховным Судом РФ: "Коммерческая организация или индивидуальный предприниматель, получившие в пользование рыбопромысловый участок для осуществления предпринимательской деятельности, связанной с оказанием услуг гражданам, осуществляющим любительское и спортивное рыболовство (организации любительского и спортивного рыболовства), вправе в соответствии с гражданским законодательством предоставлять гражданам право (курсив мой. - М.В.) осуществлять на этом участке любительское или спортивное рыболовство"*(11).

Другая сторона проблемы ограничения доступа населения  к бесплатной рыбной ловле связана  с тем, что в пользование предпринимателям для организации любительского  и спортивного рыболовства в  массовом порядке были переданы ранее общедоступные участки на водных объектах общего пользования. Положение Закона о рыболовстве о том, что при утверждении органом исполнительной власти субъекта РФ перечня рыбопромысловых участков необходимо обеспечить права граждан на осуществление любительского и спортивного рыболовства на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно (ч. 7 ст. 24), не соблюдалось. Проведение конкурсов, в рамках которых Росрыболовство распределило между предпринимателями участки рек, озер и водохранилищ, предназначенных для организации любительского и спортивного рыболовства, вызвало социальные протесты, поскольку платной становилась рыбная ловля в традиционных и наиболее популярных местах.

Наиболее важным в регулировании  любительского рыболовства является обеспечение его социальной доступности, которая предопределяется свободой доступа граждан к водным объектам для осуществления этого вида природопользования. В свою очередь, свобода такого доступа обеспечивается бесплатностью либо такой платностью природопользования, которая является необременительной для любого социального  слоя населения, а также отсутствием  необходимости получения специальных  разрешений (за исключением лова ценных видов рыб).

Любительское рыболовство  относится к числу прав граждан  на доступ к природным ресурсам, которые по своему юридическому смыслу и социальному значению имеют  потребительский характер, и должно быть направлено на удовлетворение только личных потребностей и нужд, исключающее  коммерческие цели пользования водными  биоресурсами.

Существенные проблемы имеются  и в сфере реализации права  граждан на охоту, общественно значимый характер которому придает распространенность этого вида природопользования (по некоторым данным, в России насчитывается около 3 млн. охотников). В соответствии со ст. 1 Закона об охоте любительская и спортивная охота - это охота, осуществляемая физическими лицами в целях личного потребления продукции охоты и в рекреационных целях. Охотником признается физическое лицо, сведения о котором содержатся в государственном охотхозяйственном реестре, или иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и заключивший договор об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства (ч. 1 ст. 20 названного Закона).

Любительская и спортивная охота осуществляется в закрепленных охотничьих угодьях и общедоступных  охотничьих угодьях*(12). Согласно ч. 4 ст. 36 ЛК РФ использование гражданами лесов в общедоступных охотничьих угодьях осуществляется без предоставления лесных участков в соответствии со ст. 11 ЛК РФ. Охота в общедоступных охотничьих угодьях осуществляется при наличии разрешения на добычу охотничьих ресурсов, а в закрепленных охотничьих угодьях - при наличии такого разрешения и путевки. Путевка - документ, подтверждающий заключение гражданином договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства с лицом, заключившим охотхозяйственное соглашение с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Охотохозяйственное соглашение заключается с победителем аукциона на право заключения такого соглашения на срок от 20 до 49 лет.

Учитывая негативные социальные последствия происходящей коммерциализации охоты, представляется целесообразным в Законе об охоте урегулировать актуальные вопросы, связанные с качеством охотничьих угодий общего пользования как сферы свободного (бездоговорного) осуществления гражданами их права на охоту, а также с взиманием платы за ведение охоты в закрепленных угодьях. Общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее 20% от общей площади охотничьих угодий субъекта РФ, однако соотносимых требований, касающихся качественных характеристик общедоступных и закрепленных охотничьих угодий, не устанавливается. Охотпользователь (лицо, заключившее с органом государственной власти субъекта РФ охотхозяйственное соглашение) выдает путевку на охоту на договорных условиях, предусматривающих взимание платы. Сейчас в руках частных пользователей в европейской части страны находится около 80% охотугодий, а кроме того, охотпользователи взимают с охотников плату за услуги, которые не всегда оказывают*(13), несмотря на то что обязанностью охотпользователя является создание и содержание охотничьей инфраструктуры*(14). Возможно, в общественных интересах было бы целесообразным внесение изменений в законодательство об охоте, предоставляющих охотникам - местным жителям определенные преимущества на доступ к закрепленным охотничьим угодьям, например льготные условия оплаты путевок.

Права граждан в сфере  природопользования в настоящее  время становятся все более социально значимыми, а для групп населения с низким уровнем дохода экономически значимыми, поэтому должны стать объектом специальных исследований и внимания законодателя.

Библиографический список

Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения) // Экологическое право. 2012. N 1.

Чкаников М. Охотник ступил на тропу рыбака // Российская газета. Столичный выпуск. 2011. 19 апр.

М.И. Васильева,

профессор кафедры экологического и земельного права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова,

доктор юридических наук

"Журнал российского  права", N 8, август 2012 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См. также: Васильева М.И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. N 3. С. 5-14.

*(2) См. также: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения) // Экологическое право. 2012. N 1. С. 20-25.

*(3) См. постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах".

*(4) Судебная практика рассмотрения споров об отказе в приватизации земельных участков, ограниченных в обороте, неединообразна. В ряде случаев суды руководствовались только названным исключительным правом на приватизацию, имеющим общий характер, не принимая во внимание существующие исключения из этого правила. В качестве примера правильного подхода может быть приведено определение ВАС РФ от 23 сентября 2010 г. N ВАС-12971/10, принятое применительно к спору об отказе администрации города в выкупе земельного участка, отнесенного к ограниченным в обороте землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где суд занял обоснованную правовую позицию, высказав суждение о том, что приватизация в такой ситуации может быть разрешена только специальной нормой закона.