Государственная политика Российской Федерации в сфере борьбы с незаконным оборот наркотических средств и психотропных веществ

В течение трехсотлетнего периода самодержавия семьи Романовых, российской государственности также  приходилось реагировать на все  расширяющееся распространение  наркотиков среди населения Империи. Это выражалось в первую очередь  в постепенном развитии системы  антинаркотических норм права, правда, без должной унификации и кодификации  законодательства.

Законодательство СССР на разных этапах по разному решало вопрос об уголовной ответственности за незаконные действия с наркотическими средствами и психотропными веществами. Так, в УК РСФСР 1922 года отсутствовал состав преступления, устанавливающий ответственность за незаконные действия с наркотиками. Однако применялась статья 215 УК РСФСР, устанавливающая уголовную ответственность за приготовление, хранение и сбыт ядовитых и сильнодействующих веществ в виде штрафа или принудительных работ. [3]

Постановление СНК РСФСР  от 6 ноября 1924 г. «О мерах регулирования  торговли наркотическими веществами»  запрещало свободное обращение  всех сильнодействующих веществ, разрушающих  народное здоровье: кокаин, морфин, героин и др. 22 декабря 1924 года в УК РСФСР  была введена статья 140-д: «Изготовление  и хранение с целью сбыта и  сбыт кокаина, морфия, эфира и других одурманивающих веществ без надлежащего  разрешения - карается лишением свободы  на срок до 3 лет»;[4] то же преступление, совершённое в виде промысла наказывалось лишением свободы на срок не менее 3 лет со строгой изоляцией.

Статья 104 УК РСФСР 1926 года устанавливала  ответственность за изготовление и  хранение с целью сбыта и сбыт кокаина, опия, морфина, эфира и других одурманивающих веществ без надлежащего  разрешения и предусматривала наказание  в виде лишения свободы или  исправительно-трудовых работ на срок до 1 года. Занятие указанной деятельностью  в виде промысла предусматривало  наказание в виде лишения свободы  на срок до 3 лет со строгой изоляцией.

В УК РСФСР 1960 года предусматривал ряд составов преступлений, связанных  с незаконным оборотом наркотиков: преступления, нарушающие порядок использования  наркотических средств, сильнодействующих  и ядовитых веществ; незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозка  или сбыт наркотических средств; хищение наркотических средств  и другие.[5]

Развитие отечественного законодательства в данной сфере  соответствовало общемировым тенденциям. Еще в 1912 году, в Гаване, была подписана  первая международная конвенция  по запрещению опиума. После её подписания многие страны приняли национальные законодательства, запрещающие или  ограничивающие производство, импорт, хранение и использование наркотиков.

В 1925 - 1953 годах был принят целый ряд международных документов, ограничивающих наркобизнес и злоупотребление  наркотиками: 1925 - Женевская международная  конвенция по запрещению опиума; 1931 - Женевская международная конвенция  об ограничении производства и регламентации  распределения наркотических средств; 1936 - Женевская международная конвенция  по борьбе с незаконным оборотом вредных  лекарственных веществ.

Наркотические вещества распространены в растительном мире, и, с самого начала формирования государств, перед  ними, наряду с прочими, встала и  задача ограничения неконтролируемого  употребления населением наркотических  веществ – в целях стабильности создаваемых общественных и властных структур. Существовала такая проблема и на территориях Древней Руси.

Установление контроля над  обращением и потреблением наркотических  и психоактивных веществ началось на Руси относительно рано. Самые первые шаги в этом направлении предприняла христианская церковь, в конце X – XI веках, вскоре после крещения Руси. Распространенное ранее политеистическое язычество, как и во многих других культурах, нередко пользовалось в своих обрядах наркотическими веществами растительного происхождения.

Церковь же облекла своих  священнослужителей весьма широкими полномочиями по проведению следствия и применению наказания, вплоть до смертной казни, к  уличенным в «зелинньчтсве», то есть изготовлению «зелий».[6]

Действуя не столько из интересов оберегания здоровья населения, сколько из интересов укрепления политической власти, христианская церковь, тем не менее, довольно успешно блокировала  повсеместное распространение употребления наркотических веществ. Сбора опия-сырца  и культивирование мака с этой целью; культивирование конопли  для получения гашиша в Древнерусском  государстве историческая литература не отмечает вплоть до XVIII–XIX веков.

Начиная с XVIII века, с развитием  государственности в России начали развиваться межгосударственные торговые отношения. Оказывая позитивное влияние  на экономику, эти торговые контакты приносили и культурное взаимопроникновение, не всегда, к сожалению, благотворное. Широкие торговые связи с Китайской  Империей привели на территорию России и тысячи представителей азиатских  народностей, а с ними и традиции употребления опиатов. Именно тогда  началось первое серьезный рост заболеванием опийной и кокаиновой наркоманией  в России, а с ним и постепенное  осознание опасности широкого распространения  этого явления.

Значительные функции  по воспрепятствованию распространению  наркотиков были возложены тогда  монархической властью и Сенатом  на таможенные органы, которым вменялось  в обязанность пресекать поступление  наркотических веществ на территорию России. Специализированных же ведомств или отделов полиции по борьбе с распространением наркотиков на территории Российской Империи тогда не существовало, и эти реализацию этих функций  осуществляли Департамент Полиции  и Медицинский Департамент МВД  Российской империи.

На протяжении длительного  времени не существовало специализированного  отдела по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и в Советском государстве. Недостаточное осознание серьезности  проблемы, и, частично, идеологические установки на «невозможность появления  наркомании в советском обществе»  привели к тому, что подобный отдел  проявился лишь в 1970 году, хотя правоохранительные органы занимались этой проблемой с  самого начала становления СССР.[7]

Правительство Советской  России уже в первые месяцы своего существования вплотную столкнулось  с проблемой наркомании в стране. Всплеск наркотизма и связанной  с ним преступности был прямым следствием социальных антагонизмов, особенно резко обозначившихся в  послереволюционный период. Владельцы  аптек и фармацевтических предприятий, не желая мириться с экспроприацией собственности, организовали поставки на «черный рынок» огромного количества наркотических препаратов, наживая  немалые барыши и заодно рассчитывая  вызвать массовые беспорядки.

К причинам роста наркотизма в стране можно отнести и существовавший в 20-е годы запрет алкоголя, который  объективно способствовал переключению части алкоголизированного населения на наркотические средства. О серьезности проблемы в тот период свидетельствует хотя бы то обстоятельство, что Совет Народных Комиссаров предписанием от 31 июня 1918 г. «О борьбе со спекуляцией кокаином» вменил в обязанность правоохранительным органам вести борьбу с преступностью, связанной с наркотиками.[8] Посев опийного мака в других местах Туркестана и на Дальнем Востоке был прекращен. 2 июня 1919 г. был издан Приказ № 2 Реввоенсовета Семиреченской области, согласно которому лица, замеченные в продаже или употреблении опиума и анаши, предавались суду как враги советской власти.

Декретом ВЦИК и СНК  от 27 июля 1922 года к лицам, виновным в хранении, покупке и продаже  опия, трубок и других приспособлений для его курения не в виде промысла, в предоставлении помещения для  употребления наркотиков, применялись  меры административного наказания  в виде штрафа в размере до 300 золотых  рублей или принудительных работ  от 1 до 3 месяцев. 9 апреля 1924 г. по предложению ВЦИК и СНК Президиумом Госплана СССР была создана специальная комиссия для организации борьбы с распространением наркотических средств. 22 декабря 1924 г. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР была введена уголовная ответственность за распространение наркомании.[9]

Уголовный кодекс РСФСР 1922 г., в котором впервые были сформулированы и приведены в систему все  нормы советского уголовного права, не содержал специальной статьи, предусматривающей  уголовную ответственность за преступления, связанные с наркотическими средствами. Однако за такие преступные действия, как уклонение от сдачи и несдача государству в соответствии с договорными условиями опия, виновные привлекались к уголовной ответственности в соответствии со ст. 10 УК по аналогии со ст. 139 УК, которая предусматривала ответственность за «скупку и сбыт в виде промысла продуктов, материалов, изделий, относительно которых имеется специальное запрещение или ограничение».[10]

Этот пробел частично устранил Декрет ВЦИК и СНК СССР от 22 декабря 1924 г., включивший пункт «д» в ст. 140 УК, которым предусматривалась  уголовная ответственность «за  изготовление и хранение с целью  сбыта и самый сбыт кокаина, опия, морфия, эфира и других одурманивающих веществ без надлежащего разрешения»[11] в виде наказания - лишение свободы  на срок до трех лет с конфискацией части имущества или без таковой и с воспрещением проживания в Москве, Ленинграде, в пограничной полосе и портовых городах на срок не свыше трех лет.

Частью второй этой же статьи предусматривалась ответственность  за «то же преступление, совершенное  в виде промысла, а равно содержание притонов, в коих производится сбыт и потребление кокаина, опия, морфия и других одурманивающих средств» Каралось такое преступление лишением свободы  на срок не менее трех лет со строгой  изоляцией, конфискацией всего имущества, поражением в правах, с воспрещением проживания по отбытии наказания  в пограничной полосе на срок до трех лет.

Хотелось бы отметить, что  первая советская уголовно-правовая норма предусматривала, с одной  стороны, достаточно суровую ответственность  за сбыт наркотиков, занятие незаконными  операциями с наркотиками в виде промысла и притоносодержательство, а с другой - была социально обоснованна.

Репрессии были направлены не на потребителей, а на наиболее опасных  преступников - сбытчиков и притоносодержателей. По ст. 136 УК РСФСР 1922 г., предусматривающей  наказание за «нарушение положений, регулирующих проведение в жизнь  государственной монополии», привлекались к уголовной ответственности  лица за самовольный посев опийного мака и посев его больше разрешенной  нормы. Позже Постановлением ЦИК  и СНК СССР от 27 октября 1934 г. и  Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР  от 1 декабря 1934 г. было запрещено возделывание на территории СССР опийного мака и  индийской конопли без специального на то разрешения. Нарушение влекло за собой уголовную ответственность.

Целенаправленная уголовно-правовая борьба с незаконным оборотом наркотиков получила свое дальнейшее развитие в  уголовно-правовых нормах, включенных в УК РСФСР 1926 г., а также в ряде директивных документов, направленных на профилактику распространения наркомании, упорядочение получения и распределения  наркотических средств.

Статья 104 УК РСФСР предусматривала  ответственность за изготовление и  хранение с целью сбыта и сбыт кокаина, опия, морфия, эфира и других одурманивающих веществ без надлежащего разрешения в виде лишения свободы или исправительно-трудовых работ на срок до одного года Указанные действия в виде промысла карались лишением свободы со строгой изоляцией на срок до трех лет. В данной норме сохранялась преемственность диспозиции, однако по сравнению со ст. 140-д УК РСФСР 1922 г. значительно было снижено наказание. Возможно, это объяснялось наметившимся в тот период снижением наркотизации населения, определенными успехами в борьбе с наркобизнесом в стране либо общими тенденциями гуманизации уголовной политики.

Наряду с указанными статьями в уголовном законодательстве Постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 мая 1928 г. «О мерах по регулированию торговли наркотическими веществами» было запрещено  свободное обращение в пределах страны кокаина (и его солей), гашиша, опия, морфия, героина, пантопона, дионина (и его солей). Было введено правило, согласно которому количество наркотических  средств для лечебных целей должно было ежегодно определяться наркомздравами союзных республик. Перечень предприятий-изготовителей и порядок торговли наркотическими средствами устанавливались законодательством союзных республик.

В 20 - 30 годы органы внутренних дел приобрели определенный опыт в деле предупреждения и пресечения наркопреступлений, чему в немалой степени способствовало упорядочение антинаркотического законодательства. Принятие Постановления ВЦИК и СНК СССР от 27 октября 1934 г., в дополнение Постановления ЦИК и СНК от 23 мая 1928 г., можно условно считать началом второго этапа законодательных мер, регламентирующих борьбу с распространением наркомании. Данным Постановлением на территории СССР был запрещен посев опийного мака и индийской конопли, за исключением государственных посевов, урожаи которых шли на нужды медицины и на научные исследования.

В последующем оно послужило  юридическим основанием для полного  запрещения на территории СССР посевов  опийного и масличного мака, индийской, южно-маньчжурской, южно-чуйской, южно-архонской, южно-краснодарской конопли и других наркотикосодержащих растений.

29 января 1936 г. СССР присоединился  к Международной конвенции о  наркотических средствах 1925 г., которая  определяла основные правила  ввоза, вывоза, продажи, распределения  и применения наркотических средств,  исходя из научных и медицинских  потребностей конкретной страны. К этому времени отечественное  законодательство уже содержало  соответствующие названной Конвенции  правовые нормы, поэтому его  коррекции не потребовалось и  в течение последующих двух  десятилетий каких-либо изменений  в антинаркотическом законодательстве  не производилось.

Однако, несмотря на повышенное внимание органов власти и советского общества к проблеме наркомании, в первые годы советской власти сократить потребление и распространение наркотиков не удалось, хотя получалось удерживать его в разумных пределах, когда незаконное потребление наркотиков не имело характера наркоэпидемии и не представляло серьезной угрозы для безопасности страны в целом.[12]

Только 7 июля 1973 г. создается  самостоятельный Отдел по борьбе с наркоманией Управления уголовного розыска МВД СССР.

В 1989 г. Отдел по борьбе с  наркотиками реорганизуется в 3-е  Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и преступлений, связанных с иностранными гражданами ГУУР МВД СССР. Два из трех отделов 3-го Управления специализируются на проблеме наркотиков.

В 1990 г. за счет штатной численности  ГУУР и ГУБХСС МВД СССР создается  Управление по борьбе с распространением наркомании ГУУР МВД СССР. В его  структуре, помимо двух центральных, формируются  еще семь межрегиональных отделов  по борьбе с наркобизнесом, подчиненные  непосредственно МВД СССР.

После неоднократных переименований и организационных изменений  в системе и структуре Управления приказом МВД СССР от 28 ноября 1991 г. это специальное подразделение  милиции выводится из-под юрисдикции ГУУР МВД СССР. Вместо прежнего Управления образуется Бюро по контролю за незаконным оборотом наркотиков МВД СССР, которое становится самостоятельной отраслевой службой криминальной милиции. [13]