Исполнительная власть в Российской Федерации

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы дипломной работы в значительной степени обусловливается особенностями места и роли органов исполнительной власти в системе государственной власти. Именно органы исполнительной власти осуществляют непосредственное управление государством. В литературе приводится оценка, согласно которой 85 процентов государственной власти в России принадлежит исполнительной «ветви власти», а Президенту, Парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности - порядка 15 процентов. Подавляющее большинство государственных органов являютсяисполнительными¹. Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить себе разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства, -отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, - сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единуюисполнительную власть»2.

Однако процесс реформирования исполнительной власти в целом, и  федеральных органов исполнительной власти в частности в современной  России идет сложно и противоречиво. До конца не решены проблемы дальнейшего формирования правовой базы, обеспечивающей в полной мере функционирование системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

Одной из главных причин недостаточной эффективности осуществления  государственной власти в стране является фактическое отсутствие фактического единства исполнительной власти, обусловленная в том числе проблемами взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного Российского государства. Главной причиной, обусловившей подобное положение, является законодательно закрепленный отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу.

Современная ситуация такова, что теоретические концепции  реформирования системы исполнительной власти, вопросы ее функционирования в рамках права и посредством правовых механизмов требуют своего воплощения в реальных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма. Потребность теоретико-правового анализа современного состояния системы исполнительной власти в Российской Федерации, стремление представить теоретическое обоснование необходимых мер по ее совершенствованию обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.

Степень научной разработанности. Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам формирования и развития системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, проблемы обеспечения организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, совершенствования системы, структуры и функций их органов остаются одними из наиболее важных для отечественного права и управленческой науки.

При подготовке дипломной работы были использованы работы отечественных ученых-правоведов, специалистов в области теории государства и права, социальной философии: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, A.M. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.И. Ефимова, В.Г. Игнатова, В.Г. Исакова, Д.А. Керимова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева,

B.B. Лазарева, Г.В. Мальцева, JI.C. Мамута, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Ю.А.Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, H.A. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской „ Федерации.

Предметом исследования послужило исследование вопросов формирования и развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на основе анализа действующего законодательства, регулирующего вопросы организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти и соответствующей практики их деятельности.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы - провести комплексное исследование организации и деятельности федеральных  органов исполнительной власти в  современной России; систематизировать  имеющиеся в отечественной науке теоретические положения и рекомендации по вопросу функционирования системы федеральных органов исполнительной власти; определить концептуальные положения их реформирования в современной России.

Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи:

- исследовать систему  и структуру органов исполнительной  власти Российской Федерации  и дать их понятия;

- проанализировать осуществление полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

- рассмотреть основные направления совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации, представить теоретическое обоснование и основные направления их реформирования;

- проанализировать принцип  формирования органов исполнительной  власти, основанной на национальном представительстве.

- провести   анализ   компетенции   и   порядка   деятельности   органов исполнительной  власти РФ и Республики Дагестан.

Методологическая база и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Научная новизна дипломного исследования состоит в том, что впервые система федеральных органов исполнительной власти в РФ выступает как объект комплексного конституционно-правового исследования, в котором обосновано и раскрыто положение о необходимости реформирования системы федеральных органов исполнительной власти современной России, определяемой такими объективными и субъективными факторами, как демократизация общественной жизни, политической системы и ее институтов, построение правового государства, повышение роли федеральных органов исполнительной власти в защите личности, общества, государства.

Структура работы состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Понятие исполнительной власти

Государственная власть реализуется в законодательном, исполнительном и судебном вариантах, каждый из которых отличается определенной независимостью. Конечно, практика опровергла принцип абсолютной независимости каждой из властей, сохраняя, тем не менее, их относительную самостоятельность. Многие нити связывают их, обеспечивая взаимодействие властей, что предопределено незыблемостью единства государственной власти. И это также логично, ибо абсолютизированное разделение властей лишало бы само государство целостности, без каковой оно неизбежно утратило бы качества «руководителя» общественной жизни. В подобной ситуации возникла бы необходимость в некоей «четвертой» власти, цементирующей названные ее проявления.

21 июля 2009 г. Президент РФ Д.А. Медведев на заседании Государственного Совета РФ выступил с докладом «О механизме взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов». В докладе отмечалось: «То, что мы с вами делаем сегодня, то, к чему приступаем с вами сегодня, - это логическое продолжение всего того, что делалось до этого времени. Мы, распределяя полномочия, должны с вами выстроить такие взаимоотношения между уровнями власти и в отраслевом ключе, чтобы они позволили нам эффективно функционировать по всем этим направлениям с целью обеспечения высокого экономического роста, быстрого экономического роста в стране. Это тоже одно из генеральных направлений нашей с вами совместной работы на ближайшее время»¹. 

Таким образом, государственно-властные проявления реализуются в трех наиболее емких вариантах. И по данному типу предполагается построение механизма государственной власти в нашей стране. При этом, однако, следует учитывать, что законодательная власть нуждается в более широком понимании, которому соответствует сложившийся у нас институт представительной власти. В то же время пока еще нет достаточных оснований для признания судебной власти как реально существующей. Исполнительная же власть в достаточной степени развита, несмотря на свое современное кризисное состояние. Она может служить предметом теоретического осмысления в качестве одного из наиболее ощутимых проявлений государственной власти как целостного механизма.                

Исполнение (исполнительство) — центральное звено любого вида деятельности, являющееся одновременно основным сущностным содержанием государственно-правового института, который сейчас все более определенно называют исполнительной властью.

Каково его место  в механизме государственной  власти, построенном на основе разделения властей? Очевидно, что государственная власть не может ограничиться лишь законодательством. Практическая реализация государственно-властных велений, выраженных в законодательстве (точнее, в велениях субъектов представительной власти), — основная составляющая процесса государственного руководства. Именно такой смысл придается исполнительной власти в концепции «разделения властей». Представительная власть формулирует общие нормы (правила) организации государственной жизни; исполнительная власть обеспечивает проведение их в жизнь. Налицо специальный механизм реализации установлении высшей по своей значимости власти. Именно для этих целей и формируется во всех странах исполнительный аппарат, наделенный определенным объемом государственно-властных полномочий. Однако констатация подобного бесспорного факта нуждается в определенных уточнениях.

Во-первых, исполнительство (исполнение) не тождественно исполнительной власти. Элемент исполнения присущ любому виду деятельности. В этом смысле, например, в рамках работы представительных, равно как и судебных органов, исполнительство в своем конкретном выражении связано с их внутриорганизационной жизнью (исполнение рекомендаций парламентских комитетов и комиссий и т. п.). Выход за эти границы свидетельствует о попытках трансформировать представительную власть в исполнительную, что, к сожалению, весьма распространено в нашем механизме государственной власти.

Во-вторых, исполнительная власть является таковой только тогда, когда имеется специальный субъект ее осуществления, законодательно либо иным, основанным на законе способом наделенный исполнительной компетенцией. Таково требование не только разделения властей, но и разделения труда.

В-третьих, исполнительная власть нередко трактуется (в практическом обиходе и в законодательстве) как администрация. В принципе такой административно-правовой подход к ее характеристике допустим. Но подобная \трактовка не может претендовать на универсальность. Дело в том, что под администрацией понимается и правительство, и исполкомы или заменяющие их теперь иные исполнительные органы, а также руководство различного рода объединений, предприятий и учреждений. Однако далеко не все перечисленные органы (должностные лица) вправе именоваться субъектами исполнительной власти. В противном случае к числу последних следовало бы отнести, например, директора государственного магазина или бани.

В-четвертых, вряд ли претендует на достоверность отождествление понятий «исполнительная власть» и «административная власть». В данном случае нельзя забывать, что традиционно под административной властью понимается, как правило, реализация полномочий внесудебного принуждения, чем, естественно, содержание исполнительной власти не исчерпывается.

В-пятых, исполнение как  функция тогда превращается в неотъемлемый атрибут исполнительной власти, когда речь идет об осуществляющих его субъектах, не только специально именуемых таковыми, но и действующих исключительно в определенных границах. Напомним, что «разделение властей» — теория и практика государственно-правового характера. Применительно к нашим условиям данная исходная позиция, распространяясь прежде всего на национально-государственные образования, не игнорирует и существующее административно-территориальное деление суверенных государств, единицы которого оснащаются соответствующими атрибутами представительной, исполнительной, а в определенных случаях и судебной власти.

В-шестых, субъектами исполнительной власти следует признать органы государственного управления общей компетенции (исполнительно-распорядительные органы в их общепринятом понимании). В этой связи возникает вопрос о судьбе иных структурных образований, в настоящее время относимых к числу исполнительного аппарата. При решении данного вопроса необходимо исходить из учета того, что органы общей компетенции — постоянно действующий фактор системы исполнительной власти. Все остальные звенья управленческой иерархии весьма непостоянны, изменяемы; их вообще может даже не быть. По своей сути они представляют собой лишь ту или иную степень оснащенности субъектов исполнительной власти «рабочим механизмом», позволяющим обеспечивать процесс исполнения с учетом отраслевых, межотраслевых и иных особенностей. Служит этот «механизм» лучшей организации исполнительной власти.