Исполнительная власть в Российской Федерации

• Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации

   Федеральное агентство по информационным технологиям  
   Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия  
   Федеральное агентство связи  
   Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям

• Министерство финансов Российской Федерации

   Федеральная налоговая служба  
   Федеральная служба страхового надзора  
   Федеральная служба финансово-бюджетного надзора  
   Федеральное казначейство (федеральная служба)

• Министерство экономического развития Российской Федерации  
     Федеральная служба государственной статистики  
     Федеральная регистрационная служба  
     Федеральное агентство геодезии и картографии  
     Федеральное агентство по государственным резервам  
     Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости  
     Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом  
     Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами
• Министерство энергетики Российской Федерации

  Федеральные службы и федеральные  агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации:

• Федеральная антимонопольная служба
• Федеральная таможенная служба
• Федеральная служба по тарифам  
  Федеральная служба по финансовым рынкам
• Федеральная служба по финансовому мониторингу
• Федеральное космическое агентство
• Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств

     Федеральное агентство по обустройству государственной границы       Российской Федерации.

Следует заметить, что  научно обоснованные критерии определения специфики этого набора федеральных органов отсутствуют, а те, которые уже предложены, соблюдаются не всегда. Рассмотрим это на примерах основных федеральных органов исполнительной власти РФ.

Министерство  Российской Федерации – как и другие федеральные органы исполнительной власти – это самостоятельный орган системы. Он имеет центральный аппарат, реализующий функции данного органа в пределах определенной компетенции по предметной области государственного управления, которая входит в его ведение.

Министерство   Российской   Федерации,   по   определению   Указа   от   9 марта    2004   г.,   –   это   «федеральный   орган   исполнительной   власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр)». Традиционно, министерство – это орган отраслевого управления.¹ Но, по сути, в настоящее время многие министерства являются межотраслевыми и распространяют свои полномочия на все другие органы, объекты управления по определенной сфере функционального характера. За последнее десятилетие не произошло значительного сдвига в укреплении научной основы организации этих органов. Недостатки, которые отмечались в исследованиях 70–80-х гг., имеют место и сегодня. В количественном отношении за три последних года больших изменений не произошло. В июле 1993 г. фиксировалось 22 федеральных министерства. По упомянутому Указу 1996 г., их значилось 24. Но это не равнозначно стабильности этих органов. За три года неоднократно происходило образование новых, переброска государственных комитетов на уровень министерства, слияние и разъединение министерств. Этот процесс дополнялся сменой руководства. Едва ли найдется министерство, которое не претерпело преобразовательного периода за это короткое время.

Последняя перегруппировка  органов коснулась и ряда министерств. Своеобразный «двойной кульбит» можно  наблюдать на примере Министерства промышленности РФ. Вначале оно включило в свою структуру такие самостоятельные  органы, как ПС РФ по промышленной политике. Комитет РФ по машиностроению. Комитет РФ по металлургии. Комитет РФ по химической и нефтеперерабатывающей промышленности. Затем, в марте 1997г. это министерство ликвидировано как самостоятельное, а его функции переданы Минэкономики РФ – министерству функционального характера.²

На основе упраздненных Минобразования РФ и Госкомитета  РФ по высшему образованию создано  Министерство общего и профессионального образования РФ, затем – Министерство образования и науки. Это напоминает уже имевший место вариант доперестроечного периода. Укрупнение коснулось и очень важной сферы, связанной с освоением и охраной природных ресурсов. Министерство природных ресурсов РФ и ГК РФ по охране окружающей среды объединило такие ведомства, как Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов. Комитет РФ по водному хозяйству. Комитет РФ по геологии и использованию недр. Три органа – Министерство социальной защиты населения РФ, Минтруда РФ, федеральная служба занятости – объединены под крышей Министерства труда и социального развития РФ, что также не ново. Переливание кадров и ресурсов можно наблюдать и на примере образования Министерства здравоохранения и социального развития с передачей медицинской промышленности в ведение Министерства промышленности и энергетики РФ.

В результате структурных преобразований в марте 2009 г. система выглядит следующим образом:

1) Министерство внутренних дел РФ;

2) Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

3) Министерство здравоохранения и социального развития РФ;

4) Министерство иностранных дел РФ;

5) Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ;

6) Министерство образования и науки РФ;

7) Министерство обороны РФ;

8) Министерство сельского хозяйства РФ;

9) Министерство промышленности и торговли РФ;

10) Министерство транспорта и связи РФ;

11) Министерство финансов РФ;

12) Министерство экономического развития и торговли РФ;

13) Министерство юстиции РФ.

14) Министерство регионального  развития РФ

15) Министерство информационных технологий и связи РФ

16) Министерство имущественных  отношений

17) Министерство энергетики

18) Министерство природных ресурсов РФ¹

Предстоит большая работа по определению правового статуса  этих органов и установлению их отличия  от министерств не только по признаку порядка принятия решений. При этом конституционно надо определить право вхождения председателей государственных комитетов в состав Правительства РФ.

Третьей организационной  формой структур исполнительной власти в настоящее время являются федеральные комиссии. Они также учреждаются Президентом РФ. Общее замечание относительно функциональной направленности этих органов состоит в том, что и здесь нет определенного критерия для их образования. Предусмотрены три комиссии: Федеральная энергетическая   комиссия  РФ;   по  рынку ценных  бумаг;   по   недвижимому имуществу и оценке недвижимости.

Реорганизация структуры  федеральных органов исполнительной власти 2003 г. в наибольшей мере коснулась таких органов, как комитеты. Они просто не предусматриваются, а те, что действовали – ликвидированы или преобразованы в другие виды органов. Представляется, что для сохранения такой формы организации структур исполнительной власти возможно предложить определенный критерий. Могли бы создаваться комитеты для управления различными инфраструктурными сферами экономики и социального    развития    и    работать    в    контакте    с    соответствующими министерствами. Этот вопрос подлежит дальнейшему исследованию.

В систему федеральных  органов исполнительной власти входят и такие 
органы, как федеральные службы, надзоры и агентства. По определению, 
содержащемуся в Указе 2003 г., № 1326 – это органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные,  регулирующие  и др.)  функции   в установленных   сферах ведения.       Федеральную   службу   возглавляет   руководитель       (директор) Федеральной службы России; российское агентство – генеральный директор; федеральный надзор России – начальник федерального надзора России.

3.2. Проблемы совершенствования правового статуса органов исполнительной власти

Решение проблем совершенствования  правового статуса органов исполнительной власти на всех уровнях системы этой ветви государственной власти требует  комплексного подхода: согласования сфер, предметов веления, полномочий, ответственности и всех прочих компонентов института правового статуса органов государственной власти.

В процессе определения  правового статуса органов исполнительной власти определяется компетенция и иные правовые характеристики этих структур с учетом состояния управляемых отраслей или сфер отношений, устанавливаются наиболее важные связи с другими органами власти, которые в той или иной мере выходят на управление той же отраслью или сферой отношений. Отметим основные параметры, с учетом которых должно осуществляться согласование правового статуса всех федеральных органов. Это: установление назначения органа и его места в системе  органов исполнительной власти; легитимация цели его образования, определение сферы ведения  и деятельности; формулирование его задач и функций; установление полномочий (прав и обязанностей) по осуществлению определенных задач и функций в системе отрасли или сферы его ведения: наделение  его  правом  принимать  соответствующие  виды   актов порядка принятия решений; введение органа, его руководителя и других должностных лиц в систему ответственности за нарушение законности в деятельности органа; установление порядка формирования его структуры штатов: финансирования, порядка ликвидации; установление порядка принятия, реализации и контроля его решении: информационное обеспечение органа исполнительной власти и его подразделений.

Соблюдение этих требований позволяет наиболее оптимально решать задачу упорядочения системы исполнительной власти в функциональном.

При этом важно не только определить правовой статус каждого  органа в отдельности (это делается и сегодня, хотя и не совсем последовательно), но и сбалансировать их правовой статус в целом в новых условиях. Создать  правовое обеспечение для отдельно взятого органа – задача почти невыполнимая. Необходимо системное обеспечение правовой основы для функционирования на единых принципах организации всей системы 
исполнительной власти. Поэтому следует сформулировать первое непреложное требование следующего содержания: принятие законов о федеральных органах исполнительной власти РФ, об общих принципах организации исполнительных органов государственной власти в РФ, о порядке распределения и передачи полномочий между органами исполнительной власти является «нулевым» уровнем в цикле организации системы исполнительной власти Российской Федерации. Это предполагает и внесение наибольшей ясности в распределение сфер ведения федеральных органов исполнительной власти РФ и органов субъектов РФ.

Значительным продвижением в направлении нормативного установления правового статуса федеральных органов исполнительной власти является разработка проекта федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. Один из вариантов такого проекта предусматривает нормативное оформление таких элементов статуса этих органов, как: законодательное закрепление принципов деятельности, оформление каждого органа в качестве юридического лица, указание на местоположение органа: порядок формирования структуры органа; порядок ликвидации органа; порядок определения его компетенции; установление общих задач и полномочий федеральных органов исполнительной власти; порядок принятия правовых актов, реализующих полномочия этих органов; начала ответственности органов: порядок принятия положения об органе исполнительной власти; порядок создания и функционирования его коллегии, правила установления численности аппарата органа; условия создания территориальных органов, подведомственных учреждений и организаций федеральных органов исполнительной власти, а также ряд положений об отношениях этих органов исполнительной власти с другими государственными органами.

Компетенция федеральных  органов исполнительной власти должна определяться в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом о Правительстве Российской Федерации, Законом о федеральных органах исполнительной власти, положением о каждом конкретном органе исполнительной власти. Нововведением является установление, согласно которому компетенция федеральных органов исполнительной власти может быть изменена (расширена или ограничена) на основе договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Если попытаться классифицировать полномочия, предусмотренные проектом федерального закона по их содержательной характеристике, то получится следующая картина.

Управление в установленной  сфере деятельности; управление предприятиями государственного сектора хозяйства; утверждение уставов федеральных государственных предприятий. Наблюдаем разнобой в терминологии, который дополняется упоминанием о «подведомственных предприятиях». К формам реализации управления, очевидно, надо отнести полномочие создания учреждений и организаций, назначение их руководителей и заключение контрактов.

Нормотворчество охватывает большую часть пунктов полномочий. Оно касается: проектов актов Правительства и указов Президента, проектов законов; издания правовых актов, методических материалов и рекомендаций «в пределах своей компетенции»; разработки программ и концепций по сферам ведения; участия в разработке федеральных и региональных программ; принятия совместных с другими органами решений. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством самостоятельно в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.