Исполнительная власть в Российской Федерации

Таким образом, исполнение как практическое выражение исполнительной власти, видимо, не может быть отождествлено с механизмом или системой государственного управления. Последнее — более широкая институция, включающая в себя и специальные проявления исполнительной власти, выражаемой, как это уже подчеркивалось, в субъективном и территориальном аспектах. Внутренняя же структура исполнительной власти не есть сама эта власть. Аналогично, на наш взгляд, решается и вопрос о соотношении исполнительной власти и исполнительно-распорядительной деятельности.

Изложенное позволяет  трактовать исполнительную власть в  качестве такого проявления государственной власти, с каковым связываются, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата (органы государственного управления общей компетенции) и, во-вторых, прямая направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни.

Представляется, что назрела  необходимость разработки республиканского законодательства об исполнительной власти, способного закрепить контуры желаемого взаимодействия ее с представительной властью, а также, что особенно важно, четко определить правовой статус субъектов исполнительной власти. Сейчас, как известно, в Российской Федерации обо всем этом можно судить по множеству несогласованных законодательных и президентских актов, что в еще большей степени вносит вредоносную сумятицу в, казалось бы, тяготеющую к однозначному пониманию проблематику.

В данном аспекте наиболее существенно решение вопроса  о соотношении представительной и исполнительной властей. Из текста действующих нормативно-правовых актов различного уровня четкий ответ получить невозможно, а потому исполнительная власть нередко «законодательствует», а представительная «исполнительствует», что, естественно, не укладывается в рамки разделения властей, а скорее свидетельствует о его полном отсутствии. При этом исполнительная власть часто опережает представительную власть, что порождает дополнительные коллизии.

Между тем в условиях перехода к рыночным отношениям упорядоченность, строгая дисциплина должны распространяться прежде всего на соответствующих субъектов государственной власти, ибо должный порядок на всех уровнях власти — непременное условие реальности всех намечаемых и реализуемых программ.

Все это подводит к  проблеме «независимости» и «самостоятельности» властей. Что это может означать применительно к исполнительной власти? Уже отмечалась неконструктивность абсолютизированной независимости; ее никогда не было, нет, да и не будет. Подобный вывод логически вытекает из традиционного соотношения, например, представительной и исполнительной властей. Тогда, возможно, более справедливым будет акцентирование внимания на самостоятельности? Пожалуй, именно в этом суть проблемы. Однако и в данном случае буквальное толкование самостоятельности недопустимо, ибо иное неизбежно приведет к нарушению единства государственной власти. Нельзя при этом забывать и о том, что «самостоятельность» есть оборотная сторона «независимости». Тем не менее было бы нелогичным по данной причине отказаться от анализа указанной проблемы, тем более что все громче звучит в наши дни призыв к обеспечению «сильной» исполнительной власти.¹

Что же следует иметь  в виду, говоря о самостоятельности  исполнительной власти?

Во-первых, четкое понимание  целевой нагрузки, что подразумевает наличие набора исполнительных функций, не совпадающих с функциями других носителей государственно-властных полномочий. В настоящее время данная проблема решена не лучшим образом, если не сказать, что вообще в принципиальном плане она не решена. Между тем очевидно, что «водораздел» между представительной и исполнительной властями пролегает в области соотношения двух элементов: решения и исполнения.

Во-вторых, не менее четкое закрепление исполнительной компетенции  субъектов исполнительной власти, максимально  соответствующей целевому назначению их деятельности, а также ее соотношения с компетенцией субъектов представительной власти. Сейчас, анализируя, например, нормы российского законодательства, вообще не находишь каких-либо существенных различий, позволяющих выделить прерогативы той или иной власти, что отрицательно сказывается на практике.

В-третьих, понимание  того неоспоримого факта, что даже при  последовательном проведении в жизнь разделения властей, при обеспечении первичности представительной власти и производности (вторичности) исполнительной «руки» последней не должны быть «связаны» представительной властью. Иное превращало бы исполнительную власть в простой рабочий аппарат Советов (что уже на местном уровне часто происходит).

В-четвертых, обязательный учет того важного обстоятельства, что исполнительная власть, принимая во внимание изложенное, более непосредственно приближена к объектам государственного руководства независимо от их характера (государственный, кооперативный, частный и пр.). Как раз через нее представительная власть «выходит» на эти объекты.

Основанное на законе распорядительство должно сейчас стать  главным средством, оправдывающим  существование все еще дорогостоящего исполнительного аппарата. Но требуется правильное понимание его сути, не сводящейся к рецидивам административно-командной системы. Распорядительство — это не жесткое вмешательство в жизнь управляемых объектов. Оно все в большей степени приобретает (должно приобретать) цивилизованные формы координирующего, корректирующего, регистрационного, надзорного и правоохранительного характера, что в свою очередь непосредственно влияет на управленческие функции.

Самостоятельность исполнительной власти находит свое выражение не только в наличии ее особых организационных форм и в характере исполнительных полномочий. Немалое значение при этом имеет проблема функций, возлагаемых на аппарат управления. Однако прежде всего требуется достижение единообразного понимания данной категории (пока налицо беспредельная путаница как в теоретическом, так и в нормативном плане). Не менее важен вдумчивый подход к определению «набора» функциональных проявлений исполнительной власти. Функция — это не полномочие того или иного субъекта (чаще всего она именно так трактуется), а ведущее направление его деятельности.

Вопрос современной  России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Сложившаяся система исполнительной власти не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции. Необходимость активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, усиления роли государства и в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, управлении подлинно демократических процессов предъявляют качественно новые требования к системе государственной власти Российской Федерации как стержня государственного управления.

Реформирование системы федеральных  органов исполнительной власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые бы обеспечили незыблемость единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. Требуется внести ясность в конституционные понятия «система» и «структура» исполнительной власти. Система органов исполнительной власти должна быть закреплена законодательно, а их структура (внутреннее строение) может корректироваться по мере необходимости.

Глава 2. Осуществление полномочий Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти

2.1. Понятие и виды форм осуществления  полномочий 
Президентом Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти опосредованы использованием и применением системы наиболее подходящих, оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления. В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорией такого же плана, а именно - с «содержанием».

В научной и учебной правовой литературе имеются различные подходы к определению понятия «форма управления». Например, А.П. Коренев¹ полагает, что форма государственного управления представляет собой объективное выражение сущности деятельности исполнительных органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то в зависимости от того, какие формы использованы, в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Выбор управления предполагает целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени. 
Схожая теоретическая разработка рассматриваемой проблемы содержится и в монографии польского административиста профессора Е. Старосьцяка², в которой он представил следующую систему форм административной деятельности (то есть деятельности исполнительных органов): 1) установление общеобязательных норм; 2) издание административных актов; 3) заключение договоров; 4) осуществление общественно-организационной деятельности; 5) совершение материально-технических действий. 
Несколько специфический взгляд на характер и содержание форм управления высказали В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев³. Прежде всего, они проанализировали не формы управления или административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти, а формы и методы реализации компетенции субъектов административного права, полагая, что форма - это часть, а точнее, одна из частей, на которые можно разделить деятельность субъектов административного права.

Обращает на себя внимание проблема, связанная с классификацией форм осуществления исполнительной власти, то есть выделением отдельных их видов, которая в теории административного права традиционно считается дискуссионной. Тем не менее, так как на практике выбор тех или иных форм управленческой деятельности связывается, в том числе и с характером компетенции конкретных исполнительных органов и должностных лиц, особенностями объекта управляющего воздействия, целями совершаемых управленческих действий, характером последствий, на достижение которых направлено управленческое действие, то появляются достаточные основания для некоторых обобщений.

В таком аспекте форма - это тот или иной вариант содержания. Применительно к реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти, форма является способом выражения его государственно-управленческой деятельности, то есть содержанием¹. 
Для государственно-управленческой деятельности Президента характерно то, что используемые им правовые формы связаны единством исполнительно-распорядительных функций. Они применяются для установления подзаконных правил поведения по отнесенным к компетенции Президента в сфере исполнительной власти вопросам; для реализации норм права и распорядительных полномочий; для самостоятельного осуществления в установленных законодательством случаях административной юрисдикции. Действия одного типа всегда вызывают непосредственное управляющее воздействие. Естественно, что внешне выраженные управленческие функции и полномочия занимают центральное место в наборе форм управления. 
Вместе с тем, Президент, в силу его компетенции, имеет возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение этой возможности в реальность предполагает, в обязательном порядке, совершение им определенных действий, которые, в свою очередь, выражают содержание государственно-управленческих функций, через которые и реализуется компетенция данного субъекта управления. 
Большое значение имеют последствия совершаемых управленческих действий: в одних случаях они выражают прямые последствия юридического характера, а в других таковых не вызывают. Очевидно, что в первом случае имеются ввиду действия, непосредственно реализующие управляющее воздействие. Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли форм реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти и форм его внутриорганизационной работы.

Представляется целесообразным выделить наиболее общие и крупные группы форм управленческой деятельности или форм реализации Президентом полномочий в сфере исполнительной власти: правовые формы, которые связаны с установлением, применением и защитой норм административного права, то есть это те формы управления, которые вызывают четко выраженные внешние юридические последствия (в этом и заключается их юридическое значение и назначение); неправовые формы, в которых совершение тех или иных управленческих действий непосредственно не связано с изданием юридических актов управления, а совершаются на их основе и в интересах их применения. 
Существует еще вариант классификации форм управления внешне выражаемый боле широко, но по сути сводящийся к уже описанному: издание нормативных актов управления; издание индивидуальных актов управления; заключение договоров; проведение непосредственных организационных действий, к которым относят повседневную оперативно-организационную, организационно-инструкторскую и контрольную работу, которая включает в себя анализ состояния дел на тех или иных участках, входящих в сферу исполнительной власти, проведение различных совещаний, проверок, разработку новых программ¹; осуществление материально-технических операций, которые включают в себя не только подготовительно-техническую деятельность по обеспечению процесса реализации задач и функций в сфере исполнительной власти, но и работу с информацией, связанную с проведением всевозможных проверок и разработок; осуществление непосредственного административного принуждения.

Таким образом, такие формы управления как издание нормативных и индивидуальных актов управления все же представляется более целесообразным объединить в одну группу под названием издание правовых актов, включающую в себя как административное нормотворчество Президента, так и распорядительство.

Цели, задачи, функции исполнительной власти и полномочия Президента Российской Федерации в этой области практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно, имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти. 
Заключение договоров - весьма дискуссионная форма осуществления исполнительной власти (соглашение), тесно связанная с законодательной властью (договор), в силу чего нуждается в особом рассмотрении. 
Как уже отмечалось, в числе форм управленческой деятельности и раньше, и сейчас нередко называют договор, имея в виду, конечно, не его гражданско-правовой смысл. При этом специально подчеркивается, что он является административно-правовой формой, применяемой органами исполнительной власти в публично-правовых отношениях (в отличие от гражданско-правовых договоров)¹.

Останавливаясь на характеристике договоров, прежде всего, следует учесть, что в действующем законодательстве термин «административный договор» не употребляется. Применительно к органам исполнительной власти используется иной термин, а именно - «соглашение». И это далеко не формальный момент, так как договоры могут заключаться только органами государственной представительной власти Российской Федерации и ее субъектов, являясь правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между ними².

Предусмотрено, что споры между сторонами соглашений должны разрешаться ими путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. При необходимости могут создаваться согласительные комиссии. Согласительные процедуры может использовать и Президент Российской Федерации. При недостижении согласованного решения, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Необходимо, однако, отметить, что передача полномочий или их части на основе соглашения не является проявлением непосредственного управляющего воздействия одной стороны соглашения на другую. Ни одна из этих сторон, хотя они и находятся на различном уровне (федеральный или региональный), не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой. Тем не менее, поскольку речь идет о «переадресовке» полномочий юридически-властного характера, результатом которой является фактическое наделение этим объемом полномочий субъекта, ранее ими не обладавшего, либо известное сокращение их объема у другой стороны соглашения, требуются прочные гарантии законности данной управленческой акции¹.