Исполнительная власть в Российской Федерации

Как уже отмечалось, договоры подлежат утверждению Президентом Российской Федерации; в отношении соглашений этого требования не предусмотрено. Однако, необходимым условием реальности соглашений является одобрение их проектов (или отклонение) Правительством России. Налицо властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, характеризуемое теорией административного права в качестве правового акта управления.

Таким образом, можно сделать вывод о сложности юридического состава соглашения, включающего не только выражение воли его сторон, так как этого недостаточно для вступления соглашения в силу, но и соответствующего выражения воли вышестоящей государственной инстанции. Вот почему заслуживает внимания суждение следующего рода: для заключения административных соглашений требуется соответствующее управленческое решение, то есть правовой акт. Для договоров подобный вывод, в принципе, бесспорен.

Соглашение является правовой формой, ибо именно так его характеризует Федеральный закон от 04 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»².

Видимо, будет справедливым указать на своеобразие данной правовой формы, которая, как уже отмечалось, не может иметь характер практического варианта непосредственного управляющего воздействия или непосредственной реализации исполнительной власти.

Одна сторона договора не является субъектом управления другой стороной. В силу этого можно согласиться с утверждением особого характера административных соглашений, занимающих «промежуточное» место между правовыми актами управления и договорными отношениями, регулируемыми нормами гражданского права. В нем урегулирован с наибольшей юридической полнотой порядок заключения административных соглашений об управленческой компетенции, причем, что имеет принципиальное значение, не о ее установлении (договорный порядок для этого неприемлем), а лишь об ее частичной «передозировке»¹, не затрагивающей, однако, юридической сущности компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. 
Помимо подробно рассмотренных административных соглашений, связанных с взаимной передачей осуществления части своих полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, управленческая практика знает и некоторые иные варианты соглашений или договоров.

В связи с проведенным анализом форм осуществления исполнительной власти напрашивается вывод о том, что ее реализация возможна только в административно-правовых формах, а государственно-управленческая деятельность может выражаться как в административно-правовых формах (издание правовых актов управления), так и в неправовых формах (совершение юридически значимых действий на основе правовых актов управления).

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций Президента. Правовой акт управления, исходящий от Президента, можно определить как основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление, изданное в пределах его компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления либо направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

Изменениями в ч.1 ст.81 Конституции РФ увеличен срок полномочий Президента до шести лет. Изменениями в ч.1 ст.96 Конституции РФ утверждено, что Государственная Дума избирается сроком на пять лет¹.

Конституция РФ наделяет Президента РФ рядом полномочий, непосредственно  связанных с организацией и функционированием  исполнительной власти. Так, с согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и его Президиума; принимает решение об отставке Правительства РФ; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т.е. лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; утверждает военную доктрину РФ; формирует Администрацию Президента РФ; назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ; назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции РФ).

2.2. Взаимодействие Президента с  федеральными 
органами исполнительной власти Российской Федерации

Раскрывая проблему взаимодействия Президента Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти, следует остановиться не только на полномочиях главы государства в данной области, но, прежде всего, определить понятие самой исполнительной власти и охарактеризовать Правительство Российской Федерации как орган, на который Конституцией Российской Федерации возложено осуществление исполнительной власти в России, остановиться на вопросе взаимодействия Президента и Правительства России.

Прежде всего, исполнительная власть рассматривается как политико-правовая категория: исполнительная власть в России является самостоятельной ветвью единой государственной власти наряду с законодательной и судебной ветвями. Но эта самостоятельность появляется лишь в функционально-компетенционном смысле. Ее отличительной чертой является то, что она реализуется в общегосударственном масштабе в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера. Определяющим является то, что исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, то есть она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, в практической деятельности которых она получает свое выражение¹.

Для нижней палаты Федерального Собрания частью 3 статьи 111 Конституции России установлен недельный срок для рассмотрения кандидатуры Председателя Правительства.

Единственным препятствием для Президента являются положения статьи 109 Конституции Российской Федерации, которые не допускают роспуск Государственной Думы в период действия на всей территории страны военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий главы государства и в течение года после избрания Государственной Думы нового созыва.  
Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью органов исполнительной власти. И это закономерно, так как исполнительные органы государственной власти являются важнейшим каналом практической реализации программных установок Президента, получивших одобрение на всенародных выборах и воплощаемых в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.

Как отмечено выше, Президент по Конституции Российской Федерации не является главой исполнительной власти. Специфика полномочий Президента и Правительства, их взаимодействие, связь и соотношение их компетенции таково, что делает правомерным достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Президент России имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации; он вправе отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента России. В предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях Председатель Правительства может временно исполнять обязанности Президента Российской Федерации. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом России. Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо в случаях отказа в доверии ему Государственной Думой. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до формирования нового Правительства России. Основаниями для отставки Правительства Российской Федерации по Конституции являются: заявление Правительства Российской Федерации об уходе в отставку; инициатива Президента России о принятии решения об отставке Правительства Российской Федерации; выражение недоверия Правительству Российской Федерации Государственной Думой; постановка Правительством перед Государственной Думой Российской Федерации вопроса о доверии (при отрицательном решении).

Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия, то есть в полном составе подает в отставку, но, по поручению Президента, продолжает исполнять свои полномочия до формирования нового Правительства (начиная с назначения Председателя Правительства). Акт принятия отставки Правительства должен предшествовать акту внесения Президентом кандидатуры Председателя Правительства в Государственную Думу для получения согласия последней, ибо пост Председателя Правительства к этому моменту должен быть свободен. Назначенный Президентом с согласия Государственной Думы Председатель Правительства выполняет действия, связанные с формированием структуры федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с частью 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства не позднее недельного срока после своего назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, то есть их перечне. В настоящее время законодательно ни виды, ни перечень федеральных исполнительных органов не установлены; они определяются Указами Президента Российской Федерации.

Вопрос о конституционном содержании понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» был предметом толкования Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Государственной Думы. Последняя считала, что система всех федеральных органов исполнительной власти, их совокупность, порядок образования и деятельности должны определяться федеральным законом. А понятие «структура» интерпретировалось Государственной Думой как внутренняя организация каждого органа исполнительной власти. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт 2), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» сформирована следующая правовая позиция: а) в систему федеральных органов исполнительной власти входит Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя, его заместителей и федеральных министров, а также другие федеральные органы исполнительной власти, система которых законодательно не урегулирована; б) по вопросам, не урегулированным законодательством, Президент Российской Федерации издает указы, которые не должны противоречить Конституции России; в) структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти¹.

Формирование Президентом Российской Федерации Правительства, назначение его персонального состава обязывают его оценивать эффективность деятельности федеральных исполнительных органов, назначенных им министров, ставить перед ними определенные задачи, связанные с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Президент несет ответственность за то, чтобы государственные органы исполнительной власти, государственный аппарат были бы способны надлежащим образом выполнять задачи, вытекающие из требований дня.

Так, например, в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 году глава государства много внимания уделил оценкам работы государственного аппарата, ходу административной реформы. Было отмечено, что государственный аппарат малоэффективен, что российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны, и наоборот, она неплохо приспособилась извлекать, так называемую, административную ренту из своего положения¹.

Начало административной реформы, сокращение избыточных и дублирующих функций государственного аппарата Президент инициировал четыре года назад и постоянно держит ее ход под своим контролем, предпринимает необходимые шаги к активизации в этом отношении деятельности Правительства. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»² Президент Российской Федерации четко определил следующие приоритетные направления в этой области: ограничение вмешательства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, контроля и надзора, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Действующим федеральным законодательством регулируется совместная деятельность Правительства Российской Федерации и Президента России в сфере законотворчества - при подготовке как указов Президента, так и постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы их деятельности¹. Позитивным моментом последних лет является прекращение предварительного согласования в Администрации Президента Российской Федерации проектов правительственных актов, постановлений и распоряжений, подготовленных к подписанию. В прошлом такая практика превращалась в мелочную опеку со стороны Администрации Президента России. Теперь согласование проводится только по проектам, затрагивающим вопросы компетенции Правительства Российской Федерации².

Формы взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области законотворческой деятельности весьма разнообразны. Прежде всего, Правительство участвует в реализации ежегодных посланий Президента Парламенту - в той их части, где изложены как оценка положения дел в сфере формирования законодательной базы деятельности государства, так и задачи, стоящие перед субъектами законотворчества в будущем.